Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 57/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] Rektor Uniwersytetu przyznał K. G. (dalej w skrócie Skarżącemu), doktorantowi trzeciego roku studiów doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu, stypendium doktoranckie w roku akademickim 2018/219 w kwocie 1470 zł miesięcznie.

W podstawie prawnej decyzji wskazany został przepis art. 104 § 1 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 285 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. poz. 1669) w związku z zarządzeniem nr [...] Rektora Uniwersytetu z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania stypendiów doktoranckich na Uniwersytecie.

Powołany przepis – art. 285 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce określa zasady przyznawania stypendium doktoranckiego, uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020. Ust. 1 tego przepisu stanowi, że ta grupa doktorantów może otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3 (tj. ustawy z dnia 27 lipca 2005r Prawo o szkolnictwie wyższym Dz. U. z 2017r poz. 2183 z póżn zm.) w wysokości nie mniejszej niż 60 % minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy (uchylonej). Ust. 2 przepisu 285 stanowi, że decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania i wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w instytucie naukowym Polskiej Akademii Nauk, instytucie badawczym oraz międzynarodowym instytucie naukowym – dyrektor tego instytutu.

Na podstawie zarządzenia Rektora Uniwersytetu z dnia 27 czerwca 2018 r. tworzone są listy rankingowe (§4 pkt 3-6 zarządzenia), w których kolejne pozycje uzyskują doktoranci zgodnie z liczbą punktów przyznaną im na podstawie wniosków i wymaganej dokumentacji, według sytemu punktacji ustalonego przez radę jednostki organizacyjnej prowadzącej studia doktoranckie (§ 5 pkt 2 zarządzenia).

Na podstawie oceny dokonanej przez doktorancką komisję stypendialną ustalono, że Skarżący uzyskał w kategorii: (1) terminowa realizacja programu studiów doktoranckich – spełnia warunek (2) zaangażowanie w prowadzenie zajęć dydaktycznych w ramach praktyk zawodowych – spełnia warunek (3) zaangażowanie w realizację badań naukowych prowadzonych przez jednostkę naukową – nie spełnia warunku (4) postępy w pracy naukowej – 33 pkt (5) postępy w przygotowaniu rozprawy doktorskiej (8 pkt). W sumie uzyskał liczbę punktów 41, która w roku akademickim 2018/2019 stanowiła minimalną liczbę punktów uprawniającą do przyznania stypendium doktoranckiego.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części dotyczącej wysokości stypendium, gdyż w jego ocenie winna wynosić kwotę 1 923 zł miesięcznie, a nie kwotę 1 470 zł.

. Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarga oparta jest na następujących zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a) poprzez:

1. 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 285 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, polegające na tym, że norma w/w przepisu nakazuje zastosowanie art. 151 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanych na jego podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej, do określenia wysokości minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, na podstawie którego określona została z kolei minimalna wysokość stypendium doktoranckiego udzielanego doktorantom, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, co daje kwotę stypendium doktoranckiego w wysokości 1 470 zł miesięcznie, podczas gdy art. 285 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. powinien być rozumiany jedynie, jako odsyłający do art. 151 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r. i rozporządzenia z 2016 r. w zakresie zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a nie, co do określenia samej wysokości wynagrodzenia asystenta (na podstawie której następnie określona została minimalna wysokość stypendium doktoranckiego),
2. 2) niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej, polegające na tym, że organ zastosował normy w/w przepisów, by określić wysokość "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", co w rezultacie zadecydowało o określeniu kwoty stypendium doktoranckiego w wysokości 1 470 zł miesięcznie, mimo że zgodnie z prawem nie mogły być zastosowane, przede wszystkim z uwagi na derogację rozporządzenia z 2016 r., co także skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP) w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020 (w tym mnie) oraz tych doktorantów, którzy rozpoczną naukę w roku akademickim 2019/2020 lub później,
3. 3) błędną wykładnię i odmowę zastosowania art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a także przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1838), polegające na tym, że normy w/w przepisów nie mogą być zastosowane dla określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, które w dalszej kolejności jest wykorzystywane dla określenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego udzielanego po l października 2018 r., podczas gdy w/w normy należało zastosować, co skutkowałoby określeniem kwoty stypendium doktoranckiego w roku 2018/2019 na co najmniej 1 923 zł miesięcznie. Niezastosowanie w/w norm skutkuje także naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP) w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020 oraz tych doktorantów, którzy rozpoczną naukę w roku akademickim 2019/2020 lub później, podkreślając tym samym, że przyjęcie interpretacji nakazującej zastosowanie art. 285 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. w zw. z art. 137 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2018 r. i § 1 rozporządzenia z 2018 r. z jednoczesnym odrzuceniem interpretacji nakazującej zastosowanie art. 285 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r. i odpowiednich przepisów rozporządzenia z 2016 r. czyniłoby w ocenie skarżącego zadość wymogowi prokonstytucyjnej wykładni norm prawnych.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie, przedstawiając odmienną niż w skardze wykładnię zastosowanych przepisów.

Wprowadzając art. 285 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ustawodawca utrzymał możliwość otrzymywania stypendium doktoranckiego dla doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020. Na zasadzie art. 285 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, ust. 2 stanowi, że decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor (...).

W ocenie Rektora gdyby nie wprowadzono tego przepisu, stypendium doktoranckie nie mogłoby być wypłacane, ponieważ art. 200 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stanowiący podstawę przyznawania stypendium doktoranckiego z dniem 1 października 2018 r. został uchylony. Organ wskazał, że skoro ustawodawca przewidział w przepisach przejściowych możliwość wypłacania stypendium doktoranckiego na podstawie przepisu już nieobowiązującego, to mógł również przewidzieć możliwość wypłacania stypendium doktoranckiego w wysokości ustalanej na podstawie przepisów uprzednio obowiązującego rozporządzenia, na co wprost wskazuje przepis przejściowy, jakim jest powołany art. 285. Ustalenie wysokości na podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej w zakresie wysokości stawki stypendium doktoranckiego stanowiłoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów, ponieważ odesłanie dotyczące wysokości ustalania stypendium doktoranckiego odnosi się do art. 151 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a nie do art. 137 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

W innym wypadku, uznając argumentacją skarżącego, należałoby przyjąć, że skoro art. 200 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie obowiązuje, to nie ma możliwości wypłacania tego stypendium, gdyż przepisy dotyczące przyznawania stypendium doktoranckiego w szkołach doktorskich wejdą w życie dopiero od dnia 1 października 2019 r. Na mocy szczegółowego przepisu rozporządzenie MNiSW z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej zachowało moc wiążącą.

Rektor wskazał dalej, iż jeśliby przychylić się do argumentacji skarżącego i stwierdzić, że rozporządzenie MNiSW z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej nie obowiązuje, to prowadziłoby to do wniosku, że przepisy nie określają minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego asystenta. Przepisy rozporządzenia MNiSW z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej nie przewidują bowiem takiej kategorii jak "wynagrodzenie zasadnicze asystenta". Nie można stosować w tej kwestii normy, do której przepis nie odsyła.

W art. 285 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce znalazło się bezpośrednie odniesienie do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, czyli rozporządzenia MNiSW z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej. Wyraźną intencją prawodawcy było w tym zakresie obliczanie minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego asystenta określonego w tabeli A w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, czyli na zasadach dotychczasowych, tj. przed dniem 1 października 2018 r. Z treści załącznika do wynagrodzenia rozporządzenia MNiSW z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej wynika, że 60% z 2450 zł, czyli minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, wynosi 1470 zł.

Organ wskazał, że zasadniczo decyzja administracyjna nie może opierać się na nieobowiązujących źródłach prawa. Jednakże, w tym przypadku same przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym założyły taką możliwość.

Nie jest dopuszczalne zdaniem Rektora przyjęcie interpretacji zgodnie z którą art. 151 ust. 1 ustawy z 2005 stanowiącej podstawę do wydania rozporządzenia z 2016 stosować należy wyłącznie w części, tj., iż przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on wyłącznie określenia "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", jednakże nie może już określać wysokości tego świadczenia w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2016r. Zgodnie z art. 285 ust.1: "Uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust, l tej ustawy".

Pojęcie "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta" z odwołaniem się do art. 151 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym 2005 jednoznacznie przesądza o tym, że sposób i zasady określania tego wynagrodzenia znajdują się w art. 151 ust. 1, który odsyła do przepisów rozporządzenia z 2016 roku, jako wydanych na podstawie tego przepisu.

Nie ma przy tym znaczenia, że przepisy rozporządzenia z 2016 zostały z dniem 1 października 2018 uchylone, skoro przepisy przejściowo ustawy wprost wskazały sposób wyliczenia wysokości stypendium, odwołując się do aktów prawnych, które zostały uchylone. Taki zabieg w świetle obowiązującego prawa, a w szczególności przepisów Rozporządzenia z 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej jest dopuszczalny.

Powyższa wykładnia znajduje odzwierciedlenie w stanowisku wyrażonym przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego Początkowo w projekcie ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ustawodawca odniósł się do przepisie dotyczącym podstawy wyliczenia stypendium doktoranckiego do przepisu art. 137ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, jednakże ostatecznie w przepisie art. 285 tej ustawy znalazło się odwołanie do przepisu art. 151 ust.1 ustawy uchylonej.

Z uzasadnienia projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce[http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2447) wynika, że "W przypadku doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020 wsparcie finansowe w postaci stypendiów doktoranckich, zwiększeń stypendium doktoranckiego i świadczeń pomocy materialnej będzie oparte na dotychczasowych zasadach. Wyjątkiem będzie wyłączenie możliwości ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych doktorantów i zastąpienie jej przez prawo do ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców".

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje

Na wstępie przywołać należy podstawową zasadę sądownictwa administracyjnego wyrażoną w art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, w myśl której sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy, a jedynie ocenia legalność zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności rozumianą jako zgodność z przepisami prawa materialnego oraz zachowanie wymaganych prawem procedur postępowania.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona według powyższych zasad kontrola sądowo administracyjna nie dostarcza podstaw do uwzględnienia skargi.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Rektora Uniwersytetu należy mieć na uwadze, że organy uczelni nie są organami administracji publicznej, a postępowania na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie mają charakteru postepowania administracyjnego sensu stricto. Misją szkolnictwa wyższego jest prowadzenie najwyższej jakości kształcenia oraz działalności naukowej (art. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce), a organy uczelni wymienione w art.17 powoływane są w ramach w ramach przyznanej im autonomii, według ustanowionych statutem zasad. Tym niemniej organy uczelni nie mogą działać w sposób arbitralny i dowolny, bowiem zasada autonomii uczelni musi być podporządkowana konstytucyjnej zasadzie praworządności, tj. działania na podstawie prawa i w granicach prawa.

Tym samym konieczne jest zachowanie minimum procedury (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000r SK 19/99), umożliwiające miedzy innymi kontrole sądowo administracyjną, w sprawach w których takowa jest przewidziana.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja spełnia tak rozumiane kryteria proceduralne, a uzasadnienie wskazuje na przyjęte w podstawie rozstrzygnięcia przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, w tym na podstawę prawną zastosowania zasad określonych przepisami derogowanymi.

Przedmiotem sporu jest natomiast sposób ustalenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego przyznawanego na rok akademicki 2018/2019, która według skarżącego wynosi 1923 zł, bowiem taka kwota stanowi 60 % wynagrodzenia asystenta obliczonego według zasad przewidzianych przepisem art. 137 ust 1 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej zwanej nową ustawą), w zw. z wydanym na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dnia 25 września 2018r. w sprawie miesięcznego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora uczelni publicznej (Dz. U.2018 1838), określającym tę kwotę, jako wynoszącą 6410 zł.

Natomiast Rektor Uniwersytetu kwotę minimalnego stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2018/2019 ustalił według dotychczasowych zasad, przyjmując, ze do tego obliguje przepis art. 285 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o Szkolnictwie wyższym i nauce, odsyłając do przepisów wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylonej, mianowicie do zasad rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U. 2016 poz.2063).

Różnica stanowisk, co do wysokości kwoty minimalnej stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2018/2019 wynika z ze sposobu interpretacji zakresu odesłania zawartego w art. 285 ust.2 przepisów wprowadzających nową ustawę.

Według strony skarżącej jest to odesłanie do zasad określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 151 uchylonej ustawy, jednakże z wyłączeniem ustalonej tam w tabeli A pkt. 3 załącznika do rozporządzenia z Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r.(op. cit.) minimalnego wynagrodzenia asystenta. Przekonanie to zostało sformułowane po pierwsze z uwagi na wyjątkowy charakter odwołań do przepisów uchylonych (czyli już nie obowiązujących), co wyklucza rozszerzająca interpretację takich odesłań; po drugie – zez względu na nieuzasadnione zdaniem skarżącego zróżnicowanie kryteriów ustalania stypendium dla doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/ 2020, a tymi którzy przystąpią do nowo zorganizowanych szkół doktoranckich w tym właśnie granicznym roku. Przy czym jak się wydaje nie idzie tu o identyczną wysokość, gdyż w tym zakresie różnice zostaną utrzymane, lecz o włączenie dotychczasowych doktorantów w strukturę nowego systemu wynagradzania pracowników uczelni poprzez zrelatywizowanie tych wynagrodzeń do wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia dla profesora w uczelni publicznej, określonego wydanym na podstawie art. 137 ust.2 nowej ustawy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 20 lipca 2018r.(w/w).

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia zawartej w skardze interpretacji przepisu art. 285 ust 1 nowej ustawy. Przepis ten zawiera bowiem odesłanie do art. 200 (uchylonej ustawy) oraz do przepisów wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 uchylanej ustawy. W kontekście wykładni językowej nie jest dopuszczalna taka wykładnia, która prowadzi do uznania, że wyrażenia użyte przez prawodawcę w interpretowanym przepisie są zbędne. Przyjęcie, że minimalne stypendium doktoranckie dla uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 stanowi 60% wynagrodzenia minimalnego wynagrodzenia asystenta ustalonego według zasad wynikających z art. 137 nowej ustawy tj. poprzez ustalenie tego zasad co oznacza minimum w odniesieniu do wynagrodzenia nauczyciela akademickiego, które nie może być niższe niż 50 % wynagrodzenia profesora, zakłada w gruncie rzeczy eliminację z przepisu 285 ust.1 przepisów wprowadzających wyrażenia " o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art.151 ust.1 tej ustawy".

Taki zabieg interpretacyjny pomijający przy ustaleniu zakresu zastosowania przepisu użyte w nim sformułowania jest oczywiście niedopuszczalny, toteż skarga formułuje pogląd, że odesłanie to nie dotyczy wskazanej w przepisach wydanych na podstawie art.151 ust. 1 uchylonej ustawy wysokości minimalnego wynagrodzenia asystenta, lecz jedynie zasad, nie wskazując na żadne konkretne zasady zawarte w tych przepisach, które mogą mieć zastosowanie do ustalenia minimalnego wynagrodzenia asystenta, a w które nie mieszczą się według poglądu zawartego w skardze w pojęciu wysokości tego minimum. Zdaniem Sądu odesłanie to odnosi wprost do określonej w uchylonym rozporządzeniu stawki minimalnej wynagrodzenia asystenta.

Biorąc pod uwagę, że przepisy wprowadzające mają charakter dostosowawczy, a także tymczasowy, bowiem studia doktoranckie na dotychczasowych zasadach prowadzone będą do 31 grudnia 2023 r., takie uregulowanie kwestii minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego przez ustawodawcę nie budzi wątpliwości z punktu widzenia zasad legislacji określonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U.2016 poz.283 t.t.), które wprawdzie dotyczy aktów niższej rangi niż ustawa, ale jest niewątpliwie aktem pomocnym w procesie interpretacji także aktów prawnych rangi ustawowej. W przepisie § 33 pkt 2 tego rozporządzenia sformułowana została zasada, w myśl której nie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego.

Nie ma zatem żadnych podstaw aby zawarte w art. 285 ust. 1 nowej ustawy odesłanie do wydanego na podstawie art. 151 uchylonej ustawy, rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (op.cit.) interpretować jako dotyczące niektórych przepisów, a innych, jak np. wysokość minimalnego wynagrodzenia asystenta – nie.

Reasumując, wynik wykładni językowej, a także systemowej (o czym poniżej), spornego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca chciał utrzymać wysokość minimalnego stypendium doktoranckiego dla uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/ 2020 na dotychczasowym poziomie i wyraził to w sposób jednoznaczny odsyłając przepisem art. 285 ust.1 będącym przepisem wprowadzającym nową ustawę do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy uchylanej.

Należy też zauważyć, że usytuowanie tego przepisu Rozdziale 3 omawianej ustawy, zatytułowanym "Przepisy uchylające, przejściowe; dostosowujące i końcowe" wskazuje na tymczasowy charakter tej regulacji, mającej na celu zapewnienie utrzymanie ciągłości wsparcia finansowego w postaci stypendiów doktoranckich i świadczeń pomocy materialnej, które jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy, będzie oparte na zasadach dotychczasowych, z wyjątkiem wyłączenia możliwości ubiegania się o stypendium dla wybitnych doktorantów i zastąpienie jej przez prawo do ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych naukowców.

Przystępując do oceny materii związanej z zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP) w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020 oraz tych doktorantów, którzy rozpoczną naukę w roku akademickim 2019/2020 lub później, należy mieć na uwadze, że stypendium doktoranckie nie ma charakteru wynagrodzenia za pracę, jego przyznanie ma charakter wyłącznie motywacyjny, całkowicie uzależniony od osiągnięć doktoranta,o czym świadczy uzależnienie jego przyznania od zaangażowania doktoranta ocenianego poprzez przyznanie odpowiedniej punktacji, oraz uznaniowy charakter decyzji w sprawie przyznania stypendium. W postepowaniu o przyznanie tego stypendium nie są brane pod uwagę żadne kryteria socjalne, a jedynie zgodnie z powołanym na wstępie zarządzeniem Rektora terminowa realizacja programu studiów oraz zaangażowaniem w prowadzenie zajęć dydaktycznych, badań naukowych prowadzonych przez jednostkę naukową, postępy w pracy naukowej i w przygotowaniu pracy doktorskiej.

Ustanowienie minimalnej wysokości stypendium nie może być zatem rozumiane jako ochrona uprawnień osób ubiegających o to stypendium, lecz jako wyznaczenie granicy swobody wynikającej z autonomii uczelni (art. 9 ust.2 nowej ustawy), która jest dysponentem funduszy przeznaczonych na ten cel. Doktoranci, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020 zachowali też prawo do zwiększeń (art. 286 przepisów wprowadzających), które także uzależnione jest od osiągnieć doktoranta i przyznawane doktorantom wyróżniającym się w pracy naukowej i dydaktycznej. Skarżący uzyskał takie zwiększenie.

Zróżnicowanie przez ustawodawcę uprawnień uzależnionych od oceny wyników szeroko rozumianej pracy naukowej nie może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia zasady równości. Doktorantom przystępującym do studiów w szkołach doktorskich przysługiwać będzie stypendium na całkowicie odmiennych zasadach określonych w art. 209 ustawy o Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, którego przyznanie nie ma charakteru uznaniowego, nie wymaga wydania żadnego aktu administracyjnego, a jedynie czynności materialno technicznej, a przysługuje wszystkim doktorantom nieposiadającym stopnia doktora. Jest to całkowicie nowy system kształcenia doktorantów i przyznawania stypendium, tym samym ustawodawca miał prawo do zachowania dotychczasowego systemu dla tych, którzy w nim studia doktoranckie rozpoczęli, tak aby umożliwić im kontynuację kształcenia i złożenie pracy doktorskiej, przy udzieleniu wsparcia finansowego na dotychczasowych zasadach.

Wprowadzenie całkowicie nowego systemu kształcenia w szkołach doktorskich powoduje, ze cecha " bycia doktorantem" przestała być relewantna w stosunku do osób, które rozpoczęły studia doktoranckie w innym systemie, a przyznawane im stypendium nie przysługuje (w dotychczasowym systemie) z powodu posiadania tylko tej cechy, bowiem konieczne było spełnienie określonych w/w kryteriów. Natomiast w przypadku osób, które rozpoczną studia doktoranckie w roku akademickim 2019/ 2020, każdy z kształcących się w szkole doktorskiej otrzymuje z tytułu bycia doktorantem stypendium doktoranckie, a kwestie oceny przygotowania i realizacji planu badawczego pozostawione zostały komisjom (art. 202 ust.2,3,4), i są decydujące o pozostaniu lub skreśleniu z listy doktorantów (art.203 ust.1 pkt1) Skoro nowy system kształcenia doktorantów i przyznawania im stypendiów zasadniczo odbiega od dotychczas przyjętego w uchylonej ustawie o szkolnictwie wyższym, to rozwiązanie polegające na utrzymaniu dotychczasowych zasad dla osób, które rozpoczęły studia doktorancie przed rokiem akademickim 2019/2020 nie narusza ani zasady równości ani tez nie ogranicza zapewnionego w art. 70 Konstytucji prawa do nauki,

Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oparta o prawidłowo i z poszanowaniem zasad konstytucyjnych dokonaną wykładnię przedstawionych powyżej przepisów mających zastosowanie w sprawie. Z tego względu skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zdanie Odrębne

Uzasadnienie zdania odrębnego

Nie podzielam stanowiska organu zaaprobowanego przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 marca 2019 r. dotyczącego wykładni przepisu art. 285 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 poz. 1669, w skrócie: P.w.u.p.s.w.n.), stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z ww. przepisem uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. Ust. 2 stanowi, że decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w instytucie naukowym Polskiej Akademii Nauk, instytucie badawczym oraz międzynarodowym instytucie naukowym - dyrektor tego instytutu.

Przede wszystkim nie można się zgodzić z organem, że ww. przepis jest "jednoznaczny" i "wyraźną intencją prawodawcy było...obliczanie minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego asystenta określonego w tabeli A w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, czyli na zasadach dotychczasowych, tj. przed dniem 1 października 2018 r." Zdaniem Sądu, jest wprost przeciwnie – przepis art. 285 P.w.u.p.s.w.n. budzi wiele wątpliwości, a zatem wymaga dokonania jego wszechstronnej wykładni.

W tym miejscu już należy zwrócić uwagę, że pomimo obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 kpa organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał "wyjaśnienia podstawy prawnej", ograniczając się jedynie do przytoczenia treści ww. przepisu. W odpowiedzi na skargę natomiast uznał, że jest on wystarczająco jasny do przyjęcia, że nakazuje on stosować do uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 - przepisy dotychczasowe.

Podkreślić należy, że nawet mająca zastosowanie jako pierwsza – wykładnia językowa (a przecież nie jedyna i nie najważniejsza) nie pozwala w sposób prosty, przy założeniu racjonalności działań ustawodawcy, postawić znaku równości pomiędzy odesłaniem do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art.151 ustawy uchylanej, a koniecznością zastosowania przepisów dotychczasowych. Skoro w wielu innych przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (np. art. 176, 178-179, 184) postanowiono, że stosuje się przepisy dotychczasowe, a w przepisie stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji przyjęto inne rozwiązanie (niż "stosuje się przepisy dotychczasowe"), to nie można przyjmować, że pomimo to, przepis art. 285 P.w.u.p.s.w.n. wprost nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych.

Dokonując wykładni językowej art. 285 ust. 1 P.w.u.p.s.w.n. należy zatem wziąć pod uwagę, że ustawodawca nie nakazał, jak w przypadku wielu innych przepisów tej samej ustawy, stosowania przepisów dotychczasowych, w tym art. 200 ust. 1 i 2 ustawy uchylanej oraz przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. W art. 285 ust. 1 P.w.u.p.s.w.n. odwołano się do wprawdzie m.in. do dotychczasowego art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej stanowiącego, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, ale jednocześnie nie nakazano go stosować, lecz postanowiono w tym przepisie (a nie przez odesłanie), że doktoranci (uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020) mogą otrzymywać stypendium doktoranckie (o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3). Co do wysokości stypendium natomiast, w art. 285 ust. 1 P.w.u.p.s.w.n. nie nakazano ani nawet nie odwołano się do art. 200 ust. 2 ustawy uchylanej, stanowiącego, że minimalne stypendium nie może być niższe niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich.

W art. 285 ust. 1 P.w.u.p.s.w.n. postanowiono, że doktoranci mogą otrzymywać stypendium doktoranckie – w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. Jak wynika z powyższego, przepis art. 285 ust. 1 i 2 P.w.u.p.s.w.n. nie nakazał stosowania przepisów dotychczasowych, ale sam jest podstawą prawną do przyznawania ww. stypendium. Treści tego przepisu nie wolno zatem odczytywać, w sposób jaki uczynił to organ. Nie jest on bowiem prostym odesłaniem do przepisów dotychczasowych. To, że przepis ten odwołuje się do stypendium, o "którym mowa" w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, czy do wynagrodzenia zasadniczego asystenta, "o którym mowa" w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, nie jest równoznaczne z tym, że przepisy te nadal pozostają w mocy i należy je stosować.

Przeczy bowiem temu przepis art. 169 pkt 3 P.w.u.p.s.w.n oraz przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1838. Podstawę prawną do przyznania w roku akademickim 2018/2019 stypendium doktoranckiego "na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym" (ale nie wysokości) stanowi art. 273 ust. 1 P.w.u.p.s.w.n.

Aby dokonać wykładni językowej art. 285 ust. 1 i 2 P.w.u.p.s.w.n. (zawartego w ustawie o przepisach wprowadzających, przejściowych i dostosowawczych) należało zatem porównać treść dotychczasowych i nowych przepisów regulujących ww. kwestie, a następnie zastanowić się, jaki jest cel dokonanej reorganizacji szkolnictwa wyższego, co pozwoli odczytać ten przepis także w perspektywie systemowej. Z kolei wszystkie te metody wykładni winny być zgodne z normami najwyższego aktu prawnego – Konstytucji RP.

Ponownie w tym miejscu należy podnieść, że wszechstronnej wykładni w ramach wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej winien dokonać rektor UJ, a rola sądu winna się sprowadzać do kontroli działań organu, a nie zastępowania organu. Decyzja powinna zawierać wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. W przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne. Celem uzasadnienia prawnego jest wyjaśnienie, dlaczego organ zastosował określony przepis i w razie możliwości przyjęcia jego odmiennej wykładni, dlaczego przyjął taki a nie inny jej rezultat. Jest to szczególnie ważne, gdy organ przyjmuje wykładnię odmienną od wykładni przedstawionej przez stronę (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., s. 263-265). Jego prawidłowe zredagowanie odgrywa istotną rolę w świetle zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, zarzuty skargi co do błędnej wykładni art. 285 ust. 1 i 2 P.w.u.p.s.w.n. są zasadne i winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, tak jak w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 58/19.

Po pierwsze, wykładnia językowa, wbrew twierdzeniu organu, nie jest jasna i jednoznaczna. Niewątpliwie w omawianym przepisie postanowiono, że dotychczasowi doktoranci mogą otrzymać stypendium doktoranckie, którego wysokość co do zasady nie może być niższe niż 60 % wynagrodzenia asystenta i to wynagrodzenia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylanej. Jednoznacznie zatem ustawodawca nie nakazał stosowania przepisów dotychczasowych (uchylonych tą samą ustawą – art. 169 P.w.u.p.s.w.n.) przez zwrot użyty w innych przepisach tej samej ustawy "stosuje się przepisy dotychczasowe".

Również z art. 273 ust. 1 P.w.u.p.s.w.n., w którym postanowiono, że w roku akademickim 2018/2019 pomoc materialną, zakwaterowanie i wyżywienie, o których mowa w art. 173 i art. 199 ustawy uchylanej (w tym stypendium doktoranckie) przyznaje się na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym, nie oznacza, że ww. doktoranci aż do czasu ukończenia studiów mogą otrzymywać stypendium jedynie w dotychczasowej wysokości, czy też wysokości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylanej, czy też prościej – w wysokości 1470 zł.

Niewątpliwie natomiast ustawodawca ustanowił regułę wiążącą wysokość stypendium doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem 2019/2020 z wynagrodzeniem zasadniczym asystenta, o "którym" mowa (nie – "o której") w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylanej. Powiązanie to, zdaniem Sądu, nie oznacza, że aż do ukończenia studiów, minimalna wysokość stypendium ww. doktorantów będzie wynosi 1470 zł, tj. wysokość ustaloną na podstawie deregowanego już przepisu rozporządzenia, niezależnie od wysokości wynagrodzenia zasadniczego uzyskiwanego aktualnie przez asystenta. Takie rozumienie tego przepisu, szczególnie w przypadku wzrostu wynagrodzenia asystenta jest nie tylko niezgodne z jego wykładnią językową (przecież wysokość przedmiotowego stypendium doktoranckiego nie może być niższa niż 60 % wynagrodzenia zasadniczego asystenta) ale także z pozostałymi metodami wykładni.

Jaki bowiem byłby cel ustawodawcy, aby, jak określa skarżący "zamrozić" stypendia dotychczasowych doktorantów. Dlaczego w całej społeczności akademickiej, łącznie ze studentami, wynagrodzenia i stypendia miałyby podlegać ewentualnym zmianom (ich wysokość wg ustawy o szkolnictwie wyższym z 2018 r., odnosi się do aktualnego wynagrodzenia profesora.), z jednym wyjątkiem - właśnie dotyczącym stypendiów ww. doktorantów. W świetle art. 70 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP takie nierówne traktowanie uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem 2019/2020 w zakresie zasad obliczania przysługującego im stypendium doktoranckiego (w porównaniu np. ze stypendiami studentów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem 2019/2020 przysługującymi im od 1.10 2019 r. - art. 92 ust. 3 p.s.w. z 2018 r.) nie da się pogodzić z poczuciem sprawiedliwości społecznej, czy zasadą równości wobec prawa.

Dlatego prawidłową wykładnią art. 285 ust. 1 P.w.u.p.s.w.n. jest ta, zgodnie z którą w przypadku podwyższenia minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta (wg zawartych w rozporządzeniu z 2016 r. elementów składających się na to wynagrodzenie, do którego odsyła przepis) podwyższeniu ulegnie również minimalna wysokość stypendium tej grupy doktorantów. Przepis ten, przez odesłanie do przepisów wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy uchylanej, nie określa zatem sztywnej (stałej) wysokości wynagrodzenia asystenta, na podstawie której następnie określona ma zostać minimalna wysokość stypendium doktoranckiego, do czasu ukończenia studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020. Nie oznacza, że "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta" jest równe kwocie ujętej w przepisach wykonawczych do art. 151 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r., czyli nieobowiązującym rozporządzeniu z dnia 2 grudnia 2016 r. (Dz.U..z 2016 r., poz. 2063), gdzie to minimalne wynagrodzenie asystenta zostało określone w wysokości 2 450 zł, a 60% tej kwoty to 1470 zł.

Biorąc pod uwagę, że z dniem 1 października 2018 r. weszła w życie ustawa o szkolnictwie wyższym z 2018 r. oraz rozporządzenie wykonawcze do niej, a zaskarżona decyzja została wydana 19 listopada 2018 r., to organ wydający decyzję powinien zastosować, dokonując wykładni art. 285 ust. 1 P.w.u.p.s.w.n., jako podstawę obliczenia wysokości stypendium doktoranckiego wynagrodzenie zasadnicze asystenta obowiązujące w dniu wydania decyzji, tj. 19 listopada 2018 r.

Wobec powyższego złożyłam zdanie odrębne do wyroku WSA z dnia 26 marca 2019 r.