Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 578/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym przez J. T. – P. (zwanej dalej skarżącą) aktem z dnia 26 lutego 2020 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewoda w punkcie pierwszym ustalił wysokość wynagrodzenia oraz zwrot wydatków w związku z pełnieniem przez skarżącą funkcji kuratora dla nieobecnej K. K. w prowadzonym przed Wojewodą postępowaniu administracyjnym, znak: [...], dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N - w łącznej wysokości 411,23 złotych (słownie złotych: czterysta jedenaście 23/100), stwierdzając jednocześnie obowiązek ich poniesienia przez Wojewodę. W punkcie drugim wskazał, w jaki sposób i w jakim terminie należy dokonać zapłaty kwoty 411,23 złotych (słownie złotych: czterysta jedenaście 23/100) na rzecz skarżącej.

Powyższy akt został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Przed Wojewodą toczyło się postępowanie administracyjne, znak: [...], dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody z dnia 19 września 2014 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy I, drogi krajowej nr [...] - Etap 2..." (która stała się ostateczna z dniem 30 lipca 2015 r.).

W postępowaniu tym niezbędnym było ustanowienie kuratora dla nieobecnej K. K. - współwłaścicielki działki nr [...].

Na wniosek Wojewody Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 24 lipca 2017 r., sygn. akt [...], ustanowił kuratora dla nieobecnej K. K. w osobie skarżącej.

Wojewoda decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...] orzekł następnie o ustaleniu odszkodowania za przysługujący K. K. udział 11/12 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. Decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 lutego 2019 r., znak: [...], została uchylona decyzja Wojewody (nr [...]) z dnia [...] 2017 r,. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W wyniku przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego czynności kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, ustalono aktualne miejsce pobytu K. K. W związku z powyższym skarżąca pismem z dnia 22 czerwca 2018 r., zwróciła się do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zwolnienie jej z funkcji kuratora oraz zasądzenie wynagrodzenia z tytułu wykonywania obowiązków kuratora według norm przepisanych i zwrot poniesionych w sprawie wydatków.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], Sąd zwolnił skarżącą z pełnionej funkcji kuratora, jednocześnie odmawiając przyznania wynagrodzenia i zwrotu poniesionych wydatków.

Pismami z dnia 10 września 2018 r., oraz z dnia 2 listopada 2018 r., skarżąca zwróciła się zatem do Wojewody z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia w wysokości 5 400 zł z tytułu wykonywania obowiązków kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu oraz zwrot wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem czynności w sprawie w kwocie 173,22 zł zwiększonej o podatek VAT.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] 2018 r., znak: [...], ustalił koszty postępowania w niniejszej sprawie związane z pełnieniem przez skarżącą funkcji kuratora dla nieobecnej K. K. w łącznej wysokości 267,23 złotych (słownie złotych: dwieście sześćdziesiąt siedem 23/100), stwierdzając jednocześnie obowiązek ich poniesienia.

Złożone na ww. postanowienie zażalenie skarżącej Minister Rozwoju, za pismem z dnia 5 lutego 2020 r., przekazał Wojewodzie, kwalifikując je jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem przez Wojewodę postanowienia z dnia 12 grudnia 2018 r. Równocześnie wskazał, że w przedmiocie ustalenia wysokości wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków w związku z pełnieniem funkcji kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym Wojewoda winien wydać, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Opisanym na wstępie aktem Wojewoda ustalił wysokość wynagrodzenia oraz zwrot wydatków w związku z pełnieniem przez skarżącą funkcji kuratora dla osoby nieobecnej.

W uzasadnieniu tego aktu Wojewoda wskazał, że prawidłową formą w jakiej winno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawiciela strony ustanowionego w trybie art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) jest akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawą inny niż decyzja lub postanowienie o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.; por: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt III.SA/Lu 591/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r, sygn. akt II SA/Kr 192/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 776/15).

Konsekwencją powyższego jest fakt, że na akt wydany w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kuratorowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego co poprzedzone winno być, jak obecnie w przedmiotowej sprawie, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt. IV SA/Wa 269/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK2636/12).

Ustalając wysokość wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) ustanowionego dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – Wojewoda uznał, że wobec braku w tym zakresie przepisów postępowania administracyjnego należy zastosować przez analogię zasady określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476). Powyższe wynika z treści § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536), w świetle którego:

"W sprawach cywilnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, stosuje się przepisy dotychczasowe ".

Wojewoda wskazał, że zasady te zostały unormowane w § 1 tego rozporządzenia. Jak stanowi ust. 1 tego przepisu "Wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem", nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych ". W ust. 2 wskazano natomiast, że: "Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju".

Wojewoda uznał też, że w przedmiotowej sprawie oprócz zwrotu wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem czynności w sprawie, kurator powinien otrzymać wynagrodzenie w kwocie nieprzekraczającej stawki minimalnej za czynności radców prawnych określonej w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).

W ww. rozporządzeniu, określającym stawki minimalne opłat za czynności radców prawnych, zwane "stawkami minimalnymi"; w § 8 ust. 1 pkt 3 wskazano, że w sprawach z zakresu postępowania nieprocesowego w sprawie niewymienionej odrębnie, stawka minimalna wynosi 240 zł. Wojewoda wskazał więc, powołując się na komentarz Aleksandry Partyk, Tomasza Partyka do § 11 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (System Informacji Prawnej LEX 2014), sprawa ustanowienia kuratora absentis na podstawie art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest zaliczana do ww. kategorii spraw. Z tego względu Wojewoda przyjął, że wysokość stawki minimalnej za czynności radcy prawnego pełniącego w postępowaniu administracyjnym funkcję kuratora dla osoby nieobecnej w winna również odpowiadać kwocie 240 zł.

W związku z tym, biorąc równocześnie pod uwagę zapisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, Wojewoda stwierdził, że ustanowiony w omawianym postępowaniu kurator dla nieobecnej K. K. powinien otrzymać wynagrodzenie w kwocie nieprzekraczającej ww. stawki minimalnej określonej w kwocie 240 zł.

Zdaniem Wojewody wynagrodzenie dla kuratora we wskazanej wysokości odpowiada realnie poniesionym kosztom w niniejszym postępowaniu. Uwzględnia wartość nakładu pracy kuratora w tym postępowaniu (w niniejszym postępowaniu uczestniczącego jako przedstawiciela osoby nieobecnej jedynie przez pewien jego okres) i tym samym tak określona wysokość wynagrodzenia jest bardziej adekwatna niż w przypadku wnioskowanego przez kuratora (skarżącą) ustalenia wynagrodzenia w wysokości 5 400 zł jako zależnego "od wartości przedmiotu sprawy" (§ 2 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).

Odnosząc się natomiast do wskazywanej przez kuratora w pismach procesowych wysokości poniesionych przez niego wydatków - kosztów z tytułu pełnienia funkcji kuratora w kwocie 173,22 zł (a która zdaniem kuratora winna być zwiększona o podatek VAT), Wojewoda, po zweryfikowaniu przedstawionego wyliczenia stwierdził, że należność z tytułu kosztów podróży wynosi 20,23 zł (12,1 km x 0,8358 x 2). Ponadto, zaakceptował jako prawidłowo wyliczoną wskazaną w piśmie kuratora z dnia 2 listopada 2018 r., wysokość wydatków związanych z przeprowadzoną przez niego korespondencją w sprawie w kwocie 151 zł. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że łączna wysokość wydatków poniesionych przez kuratora w przedmiotowej sprawie wyniosła 171,23 zł. Ponadto, kierując się zapisami § 2 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, § 3 pkt. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej z dnia 29 stycznia 2013 r. oraz stosowaną praktyką w Urzędzie przy zwrocie kosztów dla kuratorów, Wojewoda stwierdził, że nieuzasadnione jest powiększenie poniesionych w przedmiotowej sprawie przez kuratora wydatków o podatek VAT.

W związku z powyższym orzekł, jak w zaskarżonym akcie.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła, że Wojewoda wydając zaskarżony akt:

1. 1) naruszył § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyznaniem wynagrodzenia kuratorowi w nieprawidłowej wysokości poprzez zastosowanie niewłaściwej stawki wynagrodzenia, a także poprzez ustalenie wynagrodzenia w łącznej kwocie stawki wynagrodzenia oraz zwrot poniesionych przez kuratora wydatków,
2. 2) naruszył § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że reprezentowanie przez kuratora osoby nieobecnej w postępowaniu o roszczenie pieniężne z tytułu odszkodowania, stanowi sprawę z zakresu postępowania nieprocesowego w sprawie niewymienionej odrębnie,
3. 3) naruszył § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych poprzez jego niezastosowanie, mimo, że przedmiotem postępowania było roszczenie o wypłatę odszkodowania w kwocie 115.199,33 zł.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że stanowisko Wojewody wskazujące, iż właściwą stawką w stanie faktycznym sprawy winna być stawka określona zgodnie z brzmieniem w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. jest bezzasadne. Nie odpowiada ono brzmieniu przepisów prawa oraz przyjętej linii orzeczniczej, zgodnie z którymi w sprawach nieokreślonych w przepisach, stawkę ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju.

Skarżąca podkreśliła, że została ustanowiona kuratorem dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w postepowaniu, którego przedmiotem było ustalenie odszkodowania w wysokości 115.199,33 zł. Niezasadnym jest zatem uznanie przez Wojewodę, że wynagrodzenie należne jest skarżącej w wysokości odpowiadającej stawce określonej "w sprawach z zakresu postępowania nieprocesowego w sprawie niewymienionej odrębnie". Argumentacja, jakoby "sprawa ustanowienia kuratora absentis na podstawie art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) jest zaliczana do ww. spraw" jest całkowicie chybiona. Skarżąca podniosła, że idąc przedstawionym tokiem myślenia, należałoby przyjąć, że zawsze w przypadku ustanowienia kuratora na podstawie art 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego należne mu wynagrodzenie byłoby ustalane według stawki 240,00 zł, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach, jak również w praktyce.

Pozostaje to bowiem w oczywistej sprzeczności z zasadą ustalania wynagrodzenia w konkretnej sprawie, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Skoro postępowanie administracyjne, na potrzeby którego została ustanowiona kuratorem dla nieobecnej K. K. dotyczyło roszczenia o wypłatę odszkodowania, zatem roszczenia o zapłatę określonej kwoty pieniężnej, to uznać można, że stawką adekwatną jest stawka w sprawie o najbardziej zbliżonym rodzaju. Byłaby nią stawka dla spraw przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 50 000 zł do 200 000 zł, tj. 5 400 zł.

Podniosła, że w orzecznictwie sądowym powszechnie funkcjonuje pogląd, że z uwagi na lukę prawną do wynagrodzenia kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 k.p.a. stosuje się na zasadzie analogii przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Zgodnie z treścią aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawach cywilnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zatem zastosowanie znaleźć powinny przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla stron w sprawie cywilnej.

Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem'', nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Z kolei § 1 ust.2. ww. rozporządzenia stanowi, że wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju.

Przedmiotem postępowania, w którym skarżąca została ustanowiona kuratorem dla osoby nieznanej z miejsca pobytu było ustalenie odszkodowania w wysokości 115.199,33 zł. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych stawki minimalne w sprawach cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych wynoszą przy wartości przedmiotu sprawy: powyżej 50 000 zł do 200 000 zł - 5400 zł. Tym samym co do zasady wynagrodzenie powinno odpowiadać kwocie 5400 zł.

Zdaniem skarżącej za nieprawidłowe uznać należy, ustalenie i wypłatę wynagrodzenia w kwocie łącznej 411,23 zł. zważywszy na fakt. że wysokość wynagrodzenia ustalona została na kwotę 240,00 zł, zaś pozostała kwota 171.23 zł stanowiła zwrot poniesionych i udokumentowanych przez kuratora wydatków, które nie powinny stanowić części składowej wynagrodzenia, a co za tym idzie uzyskanego przychodu.

W oparciu o tak sformułować zarzuty skarżąca, na podstawie art. 146 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i uznanie uprawnienia kuratora do wynagrodzenia odpowiadającego stawce 5.400 zł, jako stawce zgodnej z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., ustalonej według wartości przedmiotu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa.

Skarga była dopuszczalna.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela bowiem stanowisko, że w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), nie wydaje się ani decyzji ani postanowienia, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, wskazał, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określania wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji publicznej. Przepis ten nie może więc stanowić podstawy do określenia wynagrodzenia kuratorowi. Nadto, relacja między organem a kuratorem nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona charakter uboczny. Sprawa wynagrodzenia kuratora uwidacznia się bowiem po jego zakończeniu, w którym kurator został ustanowiony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują terminu prekluzyjnego do złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi. Uznać zatem należy, że przyznanie wynagrodzenia kuratorowi, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie.

Istnieje bowiem związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienia lub obowiązki, powszechnie obowiązujący, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku, nie wymagającego konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia oraz jest on skierowany do konkretnego, indywidualnego podmiotu, którego akt ten dotyczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16).

Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W świetle § 2 ww. przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Stosownie do postanowień art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym na datę wniesienia skargi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Skoro w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 k.p.a. wydaje się akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który nie przysługują żadne zwykłe środki zaskarżenia, a akt ten w rozpoznawanej sprawie został doręczony skarżącej z dniem 12 marca 2020 r., to skarżąca, nadając przesyłkę pocztową u operatora publicznego, zawierającą skargę na ten akt za pośrednictwem organu, który go wydał, w dniu 9 kwietnia 2020 r., zachowała przewidziany art. 53 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. przestał też obowiązywać wymóg, przewidziany uprzednio w § 3 art. 52 P.p.s.a. – obowiązek poprzedzenia skargi na tego rodzaju akt wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (Art. 52 § 3 został zmieniony przez art. 9 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zmieniającej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r.).

Skarga podlegała więc rozpoznaniu i zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu samo zatem działanie organu w tej sprawie – poprzez wydanie aktu ustalającego wynagrodzenie dla kuratora – należało ocenić jako prawidłowe. W konsekwencji kurator, którego akt ten dotyczy ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej i może go zaskarżyć do sądu administracyjnego, a także ewentualną bezczynność w tym zakresie. Kurator mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, a jego uprawnienie do wykonywania nierozerwalnie jest związane z wykorzystaniem powierzonych mu czynności.

Trafnie wskazał też Wojewoda, że z uwagi na brak uregulowania kwestii przyznania wynagrodzenia kuratorowi w przepisach postępowania administracyjnego należało zastosować przez analogię zasady określone we wskazanym akcie prawnym.

Rzeczywiście ani wysokość wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak twierdzenie przeciwne nie dałoby się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami – w tym z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rola przedstawiciela wyznaczonego przez sąd nie jest rolą dobrowolną, bezinteresowną działalnością społeczną. Kurator ma obowiązek wykonania niezbędnych czynności o charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej z czym wiąże się prawo do wynagrodzenia. W tym zakresie istnieje luka prawna, która powinna być uzupełniona. NSA w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06, wskazał, że w demokratycznym państwie prawa, jednostka nie może ponosić konsekwencji błędów i zaniedbań prawodawcy. Lukę tę w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii.

Wobec powyższego zastosowanie miały przepisy w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476). Zgodnie bowiem z postanowieniami § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536) "W sprawach cywilnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, stosuje się przepisy dotychczasowe ".

Skoro decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 lutego 2019 r., znak: [...], została uchylona decyzja Wojewody (nr [...]) z dnia [...] 2017 r,. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który, jak wynika z akt nie wydał decyzji co do istoty sprawy, to przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536), tj. przed dniem 15 marca 2018 r., niniejsza sprawa została niewątpliwie wszczęta, ale rzeczywiście nie została zakończona. Kurator zaś, w osobie skarżącej został ustanowiony także przed tą datą, bo postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 24 lipca 2017 r., sygn. akt [...]. Należało zatem stosować przepisy dotychczasowe - tj. przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla stron w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476).

Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem'', nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny (jak w rozpoznawanej sprawie), przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Z kolei § 1 ust.

2. ww. rozporządzenia stanowi, że wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju.

Opłaty za czynności radców prawnych zostały natomiast określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

W rozdziale 2 tego rozporządzenia określone zostały więc:

1. - w § 2 stawki minimalne zależne od wartości przedmiotu sprawy, w tym stawka minimalna przy wartości przedmiotu sporu powyżej 50 000 zł do 200 000 zł – została określona na 5400 zł (pkt 6);
2. - w § 8 stawki minimalne w innych sprawach cywilnych, w tym w ust. 1 pkt 3 stawka minimalna w sprawach z zakresu postępowania nieprocesowego w sprawie niewymienionej odrębnie została określona na 240 zł.

W przepisach wskazanego rozporządzenia nie została określona stawka minimalna w sprawie o odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość pod drogę.

Stosownie więc do postanowień § 1 ust.

1. 2. ww. rozporządzenia należy poszukiwać stawki minimalnej określonej dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju.

Zdaniem Sądu wykładnia § 2 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustanawia on podstawową regułę obliczania wysokości stawek minimalnych w postępowaniach cywilnych sensu largo, uzależniając jej wysokość od wartości przedmiotu sprawy. Wartość przedmiotu sprawy określana jest w sprawach majątkowych (art. 19 § 2 k.p.c.).

O majątkowym charakterze roszczenia decyduje ścisłe powiązanie zasadniczego przedmiotu rozstrzygnięcia z mieniem powoda, a inaczej – bezpośredni wpływ rozstrzygnięcia na mienie powoda (por. postanowienie SA w Katowicach z dnia 24 września 2012 r., V ACz 732/12, LEX nr 1217709).

Sprawami majątkowymi, w których ustalenie wartości przedmiotu sporu jest obligatoryjne, są niewątpliwie sprawy o świadczenia pieniężne jednorazowe (art. 19 § 1 k.p.c.). W ocenie Sądu nie można przyjąć inaczej, niezależnie od etapu, w którym następuje określenie wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość pod drogę (w drodze negocjacji, uzgodnienia, czy w drodze decyzji administracyjnej; por. orzecznictwo do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), że wartość przedmiotu sporu stanowi ustalona w tej sprawie kwota pieniężna (art. 19 § 1 k.p.c.).

Wobec powyższego, skoro skarżąca została ustanowiona kuratorem dla nieobecnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, to istotnie stawką w sprawie o najbardziej zbliżonym rodzaju będzie stawka określona dla spraw majątkowych w § 2 ww. rozporządzenia. Przy wartości przedmiotu sprawy – kwoty ustalonego odszkodowania w wysokości 115.199,13 zł a więc powyżej 50 000 zł do 200 000 zł, będzie to stawka - 5 400 zł.

Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody, że w niniejszym przypadku należało zastosować ustalając wynagrodzenie dla skarżącej jako kuratora dla nieobecnej stawkę minimalną określoną w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - w sprawach z zakresu postępowania nieprocesowego w sprawie niewymienionej odrębnie – w wysokości 240 zł. jest nieprawidłowe.

Wprawdzie ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę to postępowanie nieprocesowe, ale pozostałe argumenty przemawiające za zastosowaniem tej stawki wynikają z zupełnie błędnej wykładni przepisów wskazanego rozporządzenia. Po pierwsze, argument a fortiori - w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia ze sprawą ustanowienia kuratora dla nieobecnej - lecz ze sprawą o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę, w którym to postępowaniu został ustanowiony kurator. Trudno uznać, że sprawy te są tożsame przedmiotowo.

Po drugie, stawki te mają zastosowanie, gdy nie wymieniono odrębnie sprawy z zakresu postępowania nieprocesowego. Owszem, nie wymieniono odrębnie w przepisach rozporządzenia, w tym w § 8, stawki dla sprawy o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości pod drogę, ale w procesie wykładni tych przepisów trzeba mieć też na względzie to, że w § 8 rozporządzenia zostały określone stawki minimalne w innych sprawach cywilnych. Dopiero więc w sytuacji, gdy nie można "przypisać" adekwatnej, o najbardziej zbliżonym rodzaju, stawki minimalnej określonej w rozporządzeniu do konkretnej sprawy, należy zastosować dopiero tą określoną w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla stron w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476, wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należało, że przy wydawaniu kwestionowanego aktu doszło do naruszenia przepisów obowiązującego prawa, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone powyżej w kwestii wysokości wynagrodzenia, do której per analogiam należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładów pracy kuratora. Wskaże także w sposób wyraźny, czy w stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r., a jeżeli tak, to w jaki sposób, od jakiej wartości dokonał obliczenia podatku od towarów i usług i jaką stawkę tego podatku zastosował. W kwestii tej nie może mieć znaczenia stosowana praktyka, lecz przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.