Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 17 lutego 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2014r, znak: [...] odmawiającą skarżącemu A. F. przyznania zasiłku dla opiekuna.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organy:
W dniu 24 czerwca 2014 r. skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. oraz za okres od dnia 15 maja 2014 r. bezterminowo - w związku z opieką nad matką H. F. Skarżący decyzją z dnia [...] 2010 r. wydaną przez Burmistrza miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką, wobec której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności; od dnia 1 marca 2010 r. – bezterminowo. Skarżący złożył oświadczenie, że jest rolnikiem od dnia 8 grudnia 1986 r. i prowadzi gospodarstwo rolne, jak również podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Burmistrz odmówił skarżącemu przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. i od 15 maja 2014 r. – bezterminowo oraz odmówił przyznania odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2014.567). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił zasady przyznawania zasiłków dla opiekunów i stwierdził, że co prawda skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, jednak jako rolnik nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji, zdaniem organu, skarżący nie spełnił przesłanki z art. 3 ust. 1 ww. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przez błędną jego interpretację i przyjcie, iż dla zastosowania w/w regulacji konieczne jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 3 tej ustawy;
- - art. 3 ww. ustawy przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, w tym w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji, z których wynika zasada państwa prawa i niedziałania prawa wstecz;
- - art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenia faktyczne i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie.
Zdaniem skarżącego, celem nowelizacji przepisów o zasiłku dla opiekuna (zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn..akt K 27/13) było przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wszystkim tym, w stosunku do których z mocy art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1548), prawo to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r. W związku z powyższym w ocenie skarżącego przy ustaleniu prawa do zasiłku dla opiekuna, organ bezpodstawnie przyjął, iż niezłożenie oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego winno skutkować odmową przyznania zasiłku dla opiekuna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił konkluzję zawartą w decyzji tego organu, w myśl której skarżącemu – w ustalonym stanie faktycznym - nie przysługuje zasiłek dla opiekuna. Organ wyjaśnił treść przepisów regulujących zasady przyznawania zasiłków dla opiekunów i wskazał, że skarżący decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką na okres od 1 marca 2010 r. bezterminowo. Skarżący utracił jednak prawo do tego świadczenia z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z jej wygaśnięciem z mocy prawa.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazane wyżej okoliczności są bezsporne. Bezsporne również jest, że skarżący jest rolnikiem i z mocy ustawy podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym i chorobowym jako rolnik w okresie od dnia 1 stycznia 1991r. do nadal. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż ustawodawca w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów uzależnił przyznanie zasiłku dla opiekuna na okres od dnia 15 maja 2014r. od tego, czy wnioskodawca, który utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r., we wskazanym okresie spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dokonał analizy przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że ustawodawca chcąc umożliwić przyznanie zasiłku dla opiekunów osobom, które są rolnikami i korzystały z uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie decyzji, która wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r., wprowadził do ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zapis, zgodnie z którym w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, świadczenie to przysługuje w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego (art.3 tej ustawy). Okoliczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego należy potwierdzić stosownym oświadczeniem.
Z uwagi na to, że skarżący jest rolnikiem i złożył oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne, nie spełnia tym samym ustawowej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odmowa przyznania tego świadczenia – w ocenie organu odwoławczego – jest zatem zgodna z obowiązującymi przepisami.
Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazując na naruszenie art.2 i art.3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego przyjęta przez organ interpretacja art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jest nieprawidłowa, w tym w szczególności w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa i niedziałania prawa wstecz.
Zdaniem skarżącego, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r,, sygn.akt K 27/213, celem zmian ustawodawczych było przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucja tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to prawo utraciły od dnia 1 lipca 2013r. W związku z tym, w ocenie skarżącego, przyjmowanie dla ustalenia tego prawa dla niego dodatkowych warunków jest bezpodstawne i nieuzasadnione i łamie podstawowe zasady konstytucyjne.
Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu niekonstytucyjności przyjętej interpretacji przepisów powołanych w zaskarżonej decyzji, dlatego skarga jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa" sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Należy dodać, iż orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.
Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych zasad wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz.U.2014.567), zwana dalej ustawą, określająca warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalenie powyższej ustawy, która weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r. było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt 27/13, publik. w Dz.U. z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1548 oraz 2013.1557) za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest z dniem 1 lipca 2013 r.
Zgodnie z art. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2013.1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 w punktach. 1 i 2 wskazuje przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku. Mianowicie za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., natomiast za okres od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów - jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
Zwrócić należy uwagę, że w przypadku rolników, małżonków rolników lub domowników, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2013.1403) ubiegających się o zasiłek dla opiekuna, konieczne jest spełnienie dodatkowych warunków.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy,w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz.U.2013.1403, 1623 i 1650) świadczenie to przysługuje odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zgodnie art. 3 ust. 2 ww. ustawy, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Z kolei stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, pod pojęciem rolnika należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.
W niniejszej sprawie skarżący nie złożył oświadczenia odpowiadającego treścią oświadczeniu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Wręcz przeciwnie, w oświadczeniu złożonym w dniu 24 czerwca 2014 r. w części III wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna skarżący oświadczył, że jest rolnikiem od dnia 8 grudnia 1986 r. i nie zaprzestał jego prowadzenia. Z pozostałego materiału dowodowego akt wynika, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 stycznia 2001 r. jako rolnik z mocy ustawy.
Stan faktyczny sprawy jest więc niesporny.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Warunkiem koniecznym uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w przypadku zasiłku dla opiekunów, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, dodatkowo potwierdzona oświadczeniem wnioskodawcy.
Niespełnienie przez skarżącego przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, wymienionej w powołanym wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi o zasadności odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna, bez względu na fakt sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad matką.
Odnosząc się do argumentacji skargi należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 maja 2001r. sygn.akt K 19/00 stwierdził, że ogólna zasada państwa prawa i wynikające z niej zasady chroniące bezpieczeństwo prawne, zaufanie do państwa i prawa oraz prawa nabyte nie oznaczają generalnego zakazu zmiany obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, prawa podmiotowe mogą być przedmiotem realizacji tylko w takim zakresie, jaki wynika z przepisów właściwych ustaw. Ustawodawca wprowadził do ustawy o świadczeniach rodzinnych regulacje dotyczące zasad i trybu przyznawania świadczeń osobom będących rolnikami, ich małżonkom i domownikom (art.17b ustawy o świadczeniach rodzinnych), a które wcześniej pozbawione były możliwości ubiegania się o takie świadczenia.
W związku z powyższym skarżący może realizować prawo do zasiłku dla opiekuna, ale na warunkach określonych ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przy czym kwestia zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego nie może budzić żadnych wątpliwości.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, uprawnienie do zasiłku dla opiekuna nie zostały automatycznie przywrócone, ale wprowadzono dodatkową przesłankę jaką jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, której skarżący nie spełniał na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w sentencji.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270.), orzekł jak w sentencji.