Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) w zw. z art. 17 pkt. 1 kpa, art. 140 i art. 127 § 1 kpa, a także na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2017 r. znak [...] informującego J. S. (dalej skarżący), o nieuwzględnieniu reklamacji w sprawie wystawienia wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za brak opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego w C. Orzeczenie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dnia 16 marca 2017 r. skarżący otrzymał wezwanie nr [...] do uiszczenia opłaty dodatkowej za brak opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego w C. W związku z tym skarżący wniósł początkowo reklamację w Biurze Obsługi Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w C, a następnie odwołanie do Burmistrza Miasta C, a to z powodu nieuwzględnienia reklamacji.
Burmistrz Miasta C, pismem z 23 maja 2017 r. (znak: [...]) poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu odwołania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że konieczność uiszczenia należności za postój w strefie płatnego parkowania wynika z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2016.1440 ze zm.), dalej u.d.p., oraz z uchwały Rady Miejskiej w C z 28 czerwca 2016 r. nr [...]. Wskazał nadto na okoliczności faktyczne które spowodowały nieuwzględnienie odwołania, oraz szczegółową regulację wynikającą z treści ww. uchwały.
Dnia 26 września 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący skierował pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta w C z dnia 23 maja 2017 roku", w którym zarzucił, że rozstrzygnięcie Burmistrza jest dla niego krzywdzące i niesprawiedliwe. Skarżący opisał okoliczności, jakie miały miejsce 16 marca 2017 r. w związku z zaparkowaniem przez niego samochodu w strefie płatnego parkowania, w szczególności kwestionując czynności kontrolera.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy i ustosunkowania się do zarzutów zawartych w środku zaskarżenia, albowiem kompetencja organu do ich merytorycznego rozpoznania w związku z brakiem przedmiotu zaskarżenia nie aktualizuje się. Kolegium podkreśliło, że pismo Burmistrza nie nakładało na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, albowiem obowiązek ten wynika z mocy prawa, tj. art. 13f ust. 1 u.d.p. Przedmiotowy obowiązek nie podlega konkretyzacji przez organ, lecz powstaje samoistnie, poprzez zaistnienie określonych faktów i zdarzeń przejawiających się w pozostawieniu pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie. Skierowane do skarżącego i zaskarżone do Kolegium pismo Burmistrza Miasta C jest pismem informacyjnym, w którym organ ten poinformował adresata o powstałym z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej oraz o tym, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania w związku z nieuwzględnieniem reklamacji.
Organ powołał się na treść przepisów art. 13 ust. 1 pkt. 1 i art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w C z dnia 28 czerwca 2016 r. o ustaleniu w C strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich pobierania i treść § 4, § 15, § 14 i § 16 załącznika nr 4 do tej uchwały pn.: "Regulamin strefy płatnego parkowania niestrzeżonego w C (Dz.Urz. Woj. z 6 lipca 2016 r. poz. 4026) i wskazał, że w wyniku rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w § 16 Regulaminu, Burmistrz Miasta C nie wydaje żadnej decyzji, postanowienia, czy też innego aktu, który podlegałby kontroli instancyjnej a kierowane do odwołującego pismo stanowi jedynie informację o sposobie rozpoznania odwołania od nieuwzględnionej reklamacji. Rozstrzygnięcie Burmistrza jest ostateczne. W sytuacji tej nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej.
Obowiązek uiszczenia opłaty po stronie indywidualnego podmiotu w konkretnym stanie faktycznym powstaje z mocy prawa i ustawodawca nie daje w tym przypadku podstaw do działania w formie decyzji administracyjnej. Występowanie w piśmie Burmistrza elementów koniecznych decyzji nie ma w tym przypadku znaczenia.
Na powyższe postanowienie J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6, 7, 77 oraz 80 k.p.a. oraz przepisów uchwały Rady Miejskiej w C z 28 czerwca 2016 roku nr [...] o ustaleniu w C strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich pobierania.
Skarżący zarzucił, że SKO błędnie przyjęło, iż pismo Burmistrza Miasta C posiadające elementy przypisywane decyzji administracyjnej nie stanowiło rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony. Zdaniem skarżącego organ nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył jej z uwzględnieniem całego materiału dowodowego. Nadto skarżący wyraził niezadowolenie z niewystarczających wyjaśnień organu co do możliwości kwestionowania nałożonej opłaty. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz decyzji Burmistrza Miasta C. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017. 2188 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017.1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.
Mając na względzie okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w skardze są bezzasadne, zaś postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 października 2017 r. znak [...] odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Na etapie wstępnym postępowania przed organem drugiej instancji, organ ten winien ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie. Czynności te zmierzają do ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to ustawa przewiduje wydanie postanowienia, które ostatecznie kończy postępowanie odwoławcze. W tym zakresie zastosowanie znajduje dyspozycja art. 134 k.p.a. Unormowana w art. 134 k.p.a. kolejność, którą organ odwoławczy zobligowany jest respektować w kontekście kontroli zachowania warunków formalnych wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania skupia w sobie zbiór przyczyn tak o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.
Dopiero w braku takich przeszkód organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania meritum sprawy, w wyniku czego wydaje decyzję, którą utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze, względnie zaś uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 1-2 k.p.a.). Do postanowień określonych w art. 134 kpa przepis art. 138 kpa stosuje się odpowiednio.
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się sytuacje, w których brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Z sytuacją, w której brak jest przedmiotu zaskarżenia mamy do czynienia m.in. gdy odwołanie dotyczy czynności organu nie będącej decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa.
W przedmiotowej sprawie konieczne było rozstrzygnięcie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy zakończyło postępowanie zainicjowane wniesieniem przez skarżącego odwołania od pisma Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2017 r., którym to pismem Burmistrz poinformował skarżącego o braku podstaw do uwzględnienia odwołania wniesionego w związku z nieuwzględnieniem reklamacji dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w strefie płatnego parkowania.
W tym kontekście rozważyć należy w jaki sposób i w jakiej formie konkretyzuje się obowiązek uiszczenia opłaty związanej w parkowaniem pojazdu z strefie płatnego parkowania.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. "korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania". Strefę taką może ustalić rada gminy (rada miasta) (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p., za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala także wysokość stawek opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13 b ust. 4 pkt 1 i 3 u.d.p.).
Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art.13f ust. 1 i 2 u.d.p.). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 u.d.p. i art. 13f ust. 3 u.d.p.).
Z przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. u.d.p. i wydanej na jej podstawie uchwały rady miasta, stanowiącej akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego, na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonanie przedmiotowego obowiązku winno nastąpić niezwłocznie po zaparkowaniu w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej, tj. nieuiszczenia opłaty parkingowej, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek. Podkreślić należy, że aby doszło do aktualizacji obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie jest konieczna jego konkretyzacja w drodze decyzji administracyjnej. Zarówno opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak również opłata dodatkowa, aby mogła być egzekwowana nie wymaga wydania jakiegokolwiek indywidualnego aktu administracyjnego.
Co równie istotne, ustawodawca nie zawarł upoważnienia skierowanego do organów administracji do wydawania takich aktów. Ustawa zawiera stwierdzenie, że opłaty te są "pobierane", a nie np. wymierzane, ustalane, określane przez organ administracji, co dodatkowo potwierdza prawidłowość poczynionej konstatacji. Skoro zaś obowiązek ten powstaje z mocy prawa, to nieuchronny jest wniosek, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., II GSK 1682/15, Lex nr 2269860; z dnia 9 września 2015 r., II GSK 1219/14, Lex nr 1986567, z dnia 27 sierpnia 2015 r., II GSK 1135/14, teza nr 1, Lex nr 1982556, z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 16984/13, Lex nr 1595977, postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., I OSK 1196/14, Lex nr 1480853).
Organ II instancji słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia, przez co odpadła kompetencja organu do merytorycznego rozpoznania sprawy. W sytuacji gdyby Kolegium rozpoznało pismo skarżącego jako "odwołanie", to doszłoby do kwalifikowanej wady powodującej nieważność decyzji. Organ odwoławczy mógłby przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tylko wówczas, gdyby sprawa miała charakter administracyjny, czyli gdyby podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Skoro sprawa obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej nie jest sprawą administracyjną wymagającą konkretyzacji poprzez wydanie decyzji, to pismo Burmistrza Miasta C z [...] 2017 roku nie może zostać potraktowane jako taki akt. Podkreślenia wymaga fakt, że organ administracji może władczo oddziaływać na prawa i obowiązki stron przez wydanie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy istnieje dla niego w tym zakresie upoważnienie ustawowe. Nieistnienie decyzji w znaczeniu prawnym oznacza brak możliwości odwołania, przez co wypełniona zostaje przesłanka z art. 134 k.p.a. traktująca o niedopuszczalności odwołania.
Wskazać także należy, że nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące merytorycznej poprawności decyzji organu pierwszej instancji. Formalna przeszkoda dla rozpatrzenia sprawy (niedopuszczalność odwołania) wyłączała bowiem możliwość badania istoty sprawy przez Kolegium.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Kolegium art. 9 k.p.a. Istotnie, skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu. Organ odwoławczy nie miał jednak obowiązku pouczać skarżącego o wszelkich możliwych implikacjach prawnych skorelowanych z zaistniałym stanem faktycznym, ani informować go o ewentualnych środkach prawnych przysługujących mu na etapie możliwego postępowania egzekucyjnego. Informacja udzielana uczestnikom postępowania administracyjnego nie ma charakteru pełnego, albowiem jej zakres ograniczony został wyłącznie do informacji prawnej, po wtóre, sformułowano dla niej wymóg "niezbędnej". Informacja o potencjalnym postępowaniu egzekucyjnym z pewnością nie nosiła znamion "niezbędności", stąd zarzut skarżącego w tym zakresie także należy uznać za niezasadny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zatem zastosowało przepis art. 134 kpa orzekając o niedopuszczalności odwołania.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.