Uzasadnienie
Decyzja z dnia [...] 2004 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i M. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2004 r. znak [...] orzekającą o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu [...] m. [...] obejmującego m.in. działkę ewidencyjną A.W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, 7,,b " ust.2 pkt2 i art.art. 20, 21, 22, 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) i § 46 ust.2 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).
Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. na podstawie § 42 ust.2 i 56 ust.2 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji gruntów i budynków dla obrębu [...] miasto [...] przyjęty do zasobu [...] 2002 r. za Nr [...] obejmujący m.in. działkę ewidencyjną A o pow. 0.0172 ha, stanowiącą użytek gruntowy B o pow. 172 m 2.Według operatu działka ewid. A powstała z działki gruntowej A1 o pow. 0.0193 ha obj. KW [...]
Decyzja Starosty podjęta została w związku z odnową operatu ewidencji gruntów i zastąpieniem dotychczasowej mapy ewidencyjnej nową mapą w postaci cyfrowej.Wydanie decyzji zostało poprzedzone wykonaniem prac polegających na ustaleniu i pomiarze granic gruntów i budynków połączonym ze spisaniem protokołów granicznych. Prace te wykonał Zakład Geodezyjny w okresie od [...] 1998 r. do [...] 1999 r. Następnym etapem było opracowanie przez ten sam Zakład Geodezyjny w roku 1999 r. dokumentacji tworzącej operat geodezyjny. Dane dotyczące granic i powierzchni w odnowionym operacie zostały wyłożone do wglądu zainteresowanych od [...] do [...] i [...] 1999 r., a następnie operat przyjęto do zasobu do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z a Nr [...]
Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli M. i J. małż. S., podnosząc, że nie zgadzają się na pomniejszenie o 21 m 2 i tak niewielkiej ich dotychczasowej działki A1, która miała powierzchnię 193 m 2.
Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy dokonał ustaleń uzupełniających na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem l instancji.Ustalono, że J. S. uczestniczył przy ustalaniu na gruncie przebiegu granic działki i nie kwestionował położenia istniejących na gruncie znaków granicznych, co potwierdził podpisem w protokole.
Podkreślono, że powierzchnię działki obliczono na podstawie bezpośredniego pomiaru granic działki ustalonych w obecności zainteresowanych, przy użyciu instrumentów geodezyjnych zapewniających wysoką dokładność danych. Zdaniem organu odwoławczego powierzchnia działki ustalona w zmodernizowanym operacie będąca funkcją przebiegu jej granic ewidencyjnych odpowiada stanowi na gruncie.
Zarazem wskazując na przepis § 39 powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazano, ze spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji gruntów, a w razie ich wystąpienia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Podkreślono, że w postępowaniu ewidencyjnym nie jest dopuszczalne rozpatrywanie sporów granicznych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. S. i J. S. z wnioskiem o jej uchylenie.Skarżący podnieśli, że prace polowe przeprowadzono w zimie, przy zaspach i śniegu, a podpis w protokole uzyskany był podstępnie, przy zapewnianiu przez wykonawców, że " wszystko będzie na wszą korzyść i jest wyjaśnione " i z tego względu nie kwestionowano położenia znaków granicznych. Zdaniem skargi decyzja zatwierdza błędy powstałe w ramach prac terenowych, a skarżący na pomniejszenie powierzchni nie wyrażali zgody. Podnosili, że powierzchnia innych działek uległa zwiększeniu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia w nawiązaniu do z zarzutów skargi wskazano, że wydanie decyzji Starosty poprzedziły dwa etapy prac. Podkreślono, że w etapie pierwszym dnia [...]1998 r. J. S. potwierdził podpisem brak zastrzeżeń co do ustalonego przebiegu granic.Natomiast powierzchnia została obliczona na podstawie danych uzyskanych z bezpośredniego pomiaru granic ustalonych w obecności zainteresowanych i warunki pogodowe nie miały wpływu na dokładność pomiaru. Wskazywano, że w czasie pomiaru skarżący nie wyrażali zgody na wynikającą z pomiaru powierzchnię,a skarżąca M. S. była zawiadomiona, o czynnościach ustalania przebiegu granic i jej nieobecność nie tamowała tych czynności
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa p.p.s.a - Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności! administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.Rozpoznając skargę -stosownie do przepisu art. 134 §1 powołanej ustawy - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Przepis art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na tle powyższych przepisów, kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn częściowo innych niż przytoczone na jej poparcie.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...]2004 r. zapadły pod rządem przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001 r. Przepis § 82 tego rozporządzenia określa rodzaje materiałów i danych oraz zasady ustalania granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych, przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia.
Z ustaleń organów wynika, że czynności związane z modernizacją –odnową ewidencji gruntów rozpoczęte zostały w 1998 r, a więc wtedy gdy obowiązywały jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813 z późn.zm.).
Zgodnie z przepisami § 55 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków - zwanego dalej rozporządzeniem modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę m.in. w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i modyfikacji istniejących danych do wymagań określonych w rozporządzeniu (§ 55 pkt 1 i 2).
Według § 56 działania modernizacyjne, wykonuje się; pkt 1 w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji, pkt 2 kompleksowo, na zasadach i w trybie określonym przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82.
Odesłanie do przepisów Rozdziału 2 Rozporządzenia oznacza, że modernizację ewidencji przeprowadza się według przepisów regulujących zakładanie ewidencji gruntów budynków. Zaskarżona decyzja zapadła właśnie w ramach kompleksowej odnowy operatu ewidencji gruntów obrębu [...] m. [...]
Przedmiotem kompleksowej modernizacji ewidencji (§ 19 pkt 1 w zw. z § 56 pkt 2 Rozporządzenia) jest utworzenie komputerowych baz danych ewidencyjnych oraz operatu ewidencyjnego o którym mowa w art. 24 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.).
Postępowanie w sprawie modernizacji (odmowy) ewidencji gruntów, (tak jak i o założenie ewidencji) jest sformalizowane.
Po etapie opracowania i uzgodnienia projektu założenia z wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (§ 33) starosta wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie założenia (modernizacji ewidencji) o czym zawiadamia w sposób określony przepisem § 34 tj. ogłasza w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz rzeź ogłoszenie w prasie lokalnej.
Akta sprawy oraz ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie pozwalają na weryfikację zachowania tych wymogów przez organy ewidencji. W szczególności, akta nie zawierają ustalenia czy podjęte w latach 1990 czynności związane z rozpoczęciem postępowania modernizacji ewidencji, odpowiadałyby wymogom przepisów z daty podjęcia decyzji.
Kolejnym po wszczęciu postępowania modernizacyjnego etapem, jest zgodnie z przepisem § 40 obowiązek wyłożenia do wglądu zainteresowanych projektu opisowo - kartograficznego operatu ewidencji gruntów przez okres co najmniej 14 dni, przy ich zawiadomieniu przez Starostę, podanym również do wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń starostwa i urzędu gminy oraz ogłoszenie w parsie lokalnej.
Akta sprawy i ustalania organów nie odnoszą się do spełnienia tego wymogu, poza stwierdzeniem w decyzji organu odwoławczego, że dane dotyczące granic i powierzchni zostały wyłożone do wglądu zainteresowanych w dniach "[...]-[...] 1999 r. i [...] 1999 ". Ustalenie to nie znajduje odzwierciedlenia w przedstawionych aktach sprawy. W aktach sprawy (k. 12) znajduje się kopia zawiadomienia skarżących o wyznaczonym na dzień,, [...]. 1999 r. " terminie ustalania granic, wysłanym przez wykonawcę prac geodezyjnych [...] Geodezyjne- Projektową, przy równoczesnym (k.23) zawartym na kserokopii wydruku z dnia [...].1999 nieopisanego dokumentu - stwierdzeniu M. S. odnoszącym się do adnotacji o wznowieniu granic w oparciu o operat pomiarowy Nr [...] i istniejącą mapę ewid., że nie wyraża zgody na przedstawiony stan i żąda ponownego pomiaru.
Przewidziane przepisem § 40 ust.3 zawiadomienie o wyłożeniu projektu operatu opisowo- kartograficznego, ma zawierać informację o możliwości zapoznania się z nim i zgłoszenia do niego uwag i zastrzeżeń, przy czym wyłożenie projektu jest dokumentowane protokołem (§ 40 ust.3 pkt 3 i 4 § 41).
Starosta zgodnie z § 42 ust.1 jest organem upoważnionym do rozpatrzenia uwag i zastrzeżeń do danych ewidencyjnych przedstawionych w projekcie. Natomiast protokół wyłożenia projektu operatu m.in. winien zawierać szczegółowy opis zgłoszonych uwag i zastrzeżeń.
Akta sprawy nie zawierają ustaleń w sprawie wyłożenia projektu oraz sporządzenia protokołu z jego wyłożenia.
Zgodnie z przepisem § 42 ust.2 postępowanie administracyjne w sprawie założenia (modernizacji, odnowy) ewidencji gruntów kończy decyzja Starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego, która poza wymogami określonymi w przepisach kpa powinna zawierać: 1/ określenie sposobu i zakresu uwzględnionych uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu opisowo - kartograficznego, oraz 2/ uzasadnienie stanowiska w sprawie nieuwzględnionych uwag i zastrzeżeń.
W tym zakresie decyzja organu ł instancji nie zawiera żadnych ustaleń, a organ odwoławczy nie odniósł się do tego wymogu., ogólnie stwierdzając, że w czasie prac polowych skarżący brał udział w ustaleniu przebiegu granic i ich nie kwestionował.
Z kserokopii protokołu ustalenia stanu władania (k 14-15), wynika, że istotnie ustalenia granic dokonywano w [...] 2000 r. stabilizując granice. Z akt nie wynika na jakim etapie postępowania modernizacyjnego dokonano tych czynności.
W świetle powyższego, zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji, nie spełniają wymagań przewidzianych art. 107 § 2 i 3 kpa w zw. z § 42 ust.2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia, co uniemożliwia weryfikację decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Jest to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, że jak słusznie stwierdzono, w świetle § 39 Rozporządzenia spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem (modernizacją) ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.
Rozpatrując sprawę organy zbiorą stosowny materiał dowodowy, który odzwierciedli ustalenia dotyczące zachowania etapów postępowania w sprawie modernizacji ewidencji, które kończy decyzja o zatwierdzeniu operatu opisowo -kartograficznego.
Z tych przyczyn orzeczono jak w punkcie l -szym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153,poz. 1270 z późn.zm.) Wobec treści uchylonych decyzji orzeczenie w punkcie II sentencji, oparto na przepisie art.152 ustawy. Traci ono moc z chwilą uprawomocnienia wy roku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis i koszty dojazdu, oparto na przepisach art.200 i 209 powołanej ustawy.