Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012r.
W dniu 19 grudnia 2007r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXXI/407/07 w sprawie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591z późn. zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
Z kolei w dniu 3 listopada 2010r. Rada Miasta Krakowa podjęła, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), uchwałę Nr CXV/1557/10 w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/407/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zasad korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków (z późn. zm.). Uchwałą tą zmieniono § 6, § 7, § 8, § 12 ust. 6, ust. 8 i ust. 9 uchwały z dnia 19 grudnia 2007r. Nr XXXI/407/07.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010r. Nr CXV/1557/10 domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W ocenie Wojewody Małopolskiego, zapis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały (nadający nowe brzmienie § 6 uchwały Nr XXXI/407/07) w zakresie w jakim ustala miesięczną opłatę za korzystanie ze świadczeń przedszkola narusza w/w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru wyjaśnił, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991) przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.
Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 tej ustawy organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Wojewoda Małopolski stwierdził, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenie przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług.
Natomiast zdaniem organu nadzoru, określone przez Radę Miasta Krakowa opłaty, w sposób jaki ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Powyższe potwierdza zarówno zwrot wskazujący na to, iż każdorazowo opłata uiszczana ma być miesięcznie w określonej wartości bez względu na rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu i w efekcie bez względu na zakres świadczonych przez przedszkole usług.
Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem nowego brzmienia § 6 ust. 9 uchwały Nr XXXI/407/07, gdyż także i ten zapis wprowadzony zaskarżoną uchwałą, jego zdaniem, w stopniu istotnym narusza normę ujętą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż mając na uwadze okoliczność, że opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, opłata ta winna być pobierana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. W ocenie organu nadzoru, powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłącznie za realnie świadczone (wykonane) usługi. Wojewoda Małopolski uważa zatem, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której przewiduje się zapis uchwały, zgodnie z którym rodzic musi ponosić opłaty pomimo tego, iż dziecko nie korzysta ze świadczeń przedszkola.
Podsumowując strona skarżąca stwierdziła, iż ustalenie przez Radę Miasta Krakowa, mocą zaskarżonej uchwały, opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym (ryczałtowym), co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Mając powyższe na względzie Wojewoda Małopolski uznał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jest w pełni uzasadniony, gdyż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny, a uchybienia uchwały dotyczą w istocie jej zasadniczej części.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, iż celem zmiany uchwały Nr XXXI/407/07 z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie zasad korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków, dokonanej zaskarżoną uchwałą, była likwidacja opłat za przedszkole w przypadku uczęszczania do niego dziecka do 5 godzin dziennie i korzystającego z posiłków (dotychczasowy § 6 ust. 2 uchwały), w związku z doprecyzowaniem w ustawie o systemie oświaty kwestii związanych z żywieniem, tj. dodaniem art. 14 ust.
- 6. Przepis ten został dodany mocą ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991).
Rada Miasta Krakowa wskazała, iż na mocy dotychczasowego przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawę programową regulowało nie obowiązujące już rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 51, poz. 458 z późn. zm.).
Tym samym zdaniem Rady Miasta Krakowa, Gmina miała prawo aby ustalić opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, która w uchwale z dnia 19 grudnia 2007r. w § 4 została określona na 5 godzin dziennie. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż w zaskarżonej uchwale na podstawie przepisów prawa prawidłowo ustalono odpłatność za zajęcia prowadzone z dziećmi, w tym opiekuńcze i bytowe w wysokości zależnej od ilości godzin korzystania z przedszkola powyżej 5 godzin. Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, iż odpłatność uzależniono od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę i jej zdaniem takie odniesienie (a nie określenie opłaty w wysokości kwotowej) w żaden sposób nie narusza prawa. Poza tym taki zapis w uchwale pozwala na sukcesywne podnoszenie opłat związanych ze wzrostem kosztów prowadzenia przedszkola bez konieczności procedowania za każdym razem nowej uchwały.
Rada Miasta Krakowa nie zgodziła się więc z zarzutem zawartym w skardze, że takie określenie wysokości opłaty stanowi naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż jej zdaniem nie sposób wyinterpretować takiego twierdzenia z niniejszego przepisu.
Odnosząc się z kolei do kwestionowanego przez Wojewodę Małopolskiego ustalenie opłaty jako "miesięcznej" Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, iż w celu uniknięcia konieczności wyliczania należności za każdy dzień dla dziecka, zdecydowano się na określenie opłaty miesięcznej, której wysokość odzwierciedla koszty osobowe ponoszone przez gminę na wynagrodzenia pracowników, jak również opłaty za media. Ponadto określenie w uchwale opłat w ujęciu miesięcznym uzasadnione jest tym, że miesiąc jest okresem rozliczeniowym. Ponieważ przyjęty do kalkulacji koszt zajęć został oparty m.in. na kosztach osobowych, wysokość opłat miesięcznych została określona w odniesieniu do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Rada Miasta Krakowa uznała więc, iż zastrzeżenia Wojewody Małopolskiego są nietrafne i nieuzasadnione.
Rada Miasta Krakowa podniosła, iż ustalone w taki sposób opłaty mają charakter cywilnoprawnego wynagrodzenia za usługę, zbliżonego do ceny i są egzekwowane na drodze cywilnej poprzez wniesienie pozwu o zapłatę przeciwko rodzicom nie uiszczającym opłat. W ocenie Rady, opłaty te nie mają charakteru daniny publicznej, gdyż są to opłaty za usługi zakładów publicznych i ustalone zostały w drodze kalkulacji ekonomicznej i relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług i zajęć opiekuńczych, dydaktycznych i wychowawczych w czasie wykraczającym poza podstawę programową – 5 godzin dziennie.
Rada Miasta Krakowa stwierdziła również, iż uzależniła wysokość odpłatności za przedszkole od ilości dzieci z jednej rodziny uczęszczających do placówki, jak i od orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego lub orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Zdaniem Rady, wprowadzenie zróżnicowanej opłaty w zależności od ilości dzieci uczęszczających do przedszkola z jednej rodziny nie powoduje naruszenia zasad równości wszystkich obywateli wobec prawa, a uregulowanie takie pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony rodziny i ochrony praw dziecka wyrażoną w art. 71 ust. 1 oraz art. 70 ust. 4 Konstytucji RP.
Rada Miasta Krakowa stwierdziła więc, iż zawarte w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały regulacje dotyczące odpłatności za usługi świadczone przez przedszkola są prawidłowe, mają oparcie i podstawę prawną w poprzednio obowiązującym brzmieniu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wskazała również, iż opłaty ustalono za świadczenia powyżej 5 godzin dziennie, co zgodne jest z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U nr 61, poz. 624 z późn. zm.).
Rada Miasta Krakowa nie zgodziła się z zarzutem Wojewody Małopolskiego, iż zaskarżona uchwała nie przewiduje zwrotu opłaty za czas nieobecności dziecka. Jej zdaniem, za niezwracaniem takiej opłaty przemawia szereg istotnych argumentów. Rada wyjaśniła, iż koszt 1 godziny pracy nauczyciela, czy pracy obsługi nie jest uzależniony od liczby dzieci uczęszczających na zajęcia. To samo tyczy się większości opłat za media. Niezależnie od tego, ile w danym momencie dzieci przebywa w przedszkolu, czy pozostają tam dłużej czy są odbierane wcześniej gmina ponosi pewne koszty stałe (wynagrodzenia pracowników, media, ochrona itp.). Dlatego na pokrycie tych kosztów pobierana jest opłata za uczęszczanie do przedszkola.
Tym samym zdaniem Rady, inkasowanie opłaty także za okres, gdy dziecko faktycznie nie korzysta z przedszkola (np. wskutek choroby lub wyjazdu z rodzicami) jest w pełni zasadne, gdyż opłata ta stanowi wówczas swoiste wynagrodzenie za gotowość świadczenia usługi przez przedszkole. Mamy tu więc do czynienia z zasadą wzajemności świadczeń. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż zasada ekwiwalentności świadczeń dotyczy obu stron, a więc gmina ma prawo domagać się pokrywania kosztów ponoszonych w związku z gotowością do świadczenia usług w czasie kiedy usługobiorca zadeklarował, że z danej usługi będzie korzystał, a z przyczyn nie leżących po stronie przedszkola nie korzysta z niej. Rada Miasta Krakowa podniosła również, iż niezależnie od powyższego rodzic zawiera z dyrektorem przedszkola umowę na korzystanie z usług przedszkola przez dziecko w określonym czasie. Dyrektor musi więc trzymać zarezerwowane miejsce przez cały okres trwania umowy, która zazwyczaj spisywana jest na rok i nie może na to miejsce przyjąć innego dziecka.
Zdaniem Rady, niekorzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkola przy braku wypowiedzenia umowy jest niedotrzymaniem warunków umowy ze strony rodzica i w takiej sytuacji zwrot opłaty nie powinien przysługiwać.
Podsumowując Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż ustalona w zaskarżonej uchwale opłata za świadczenia opiekuńczo-bytowo-wychowawcze przedszkola nie jest opłatą stałą, a zróżnicowaną w zależności od ilości godzin przebywania dziecka w placówce – do 5 godzin bezpłatnie, a powyżej w zróżnicowanej wysokości w zależności od konkretnych okoliczności. Równocześnie Rada Miasta Krakowa podniosła, iż z uwagi na zmianę przepisów ustawy o systemie oświaty i zapis art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty zarówno zaskarżona uchwała zmieniająca, jak i uchwała Nr XXXI/407/07 tracą moc z dniem 31 sierpnia 2011r., a zatem rozstrzyganie o nieważności zaskarżonej uchwały nie znajduje uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie (doręczenie nastąpiło w dniu 10 listopada 2010r., k. 10), o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.
Należy na wstępie zaznaczyć, że wbrew stanowisku organu, okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości uchwałą nr IX/77/11z dnia 2 marca 2011r., nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania.
Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała w części dotyczącej opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z 20 marca 1996, SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyrok NSA z 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z 15 listopada 2004, SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela natomiast poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149).
Należy też zaznaczyć, że wbrew stanowisku organu, wejście w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 148, poz. 991), która w art. 2 stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 tej ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011r., nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Jak już powyżej zaznaczono, istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia, a stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany akt jest nieważny od samego początku.
W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010r. nr CXV/1557/10 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXI/407/07 z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków, wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.
Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin.
W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach).
Dodatkowo, zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.
Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie powinna być bezpłatna, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogły być pobierane opłaty.
W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy (§ 6 ust. 2-5). Rada Miasta Krakowa nie uzależniła kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wysokość opłaty ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu oraz bez możliwości uzyskania zwrotu opłaty w przypadku, gdy dane dziecko ze świadczeń przedszkola nie korzystało (§6 ust. 9, §12 ust. 8).
Brak też powiązania wysokości opłaty stałej za świadczenia ponad podstawę programową realizowaną w czasie 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty.
Uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.
Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola oznacza przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 67a ustawy o systemie oświaty. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła zmian w zakresie ustalania opłat za przedszkole.
Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był nieobowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.