Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 659/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 21 marca 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz.

23) i art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżących Z. P. i M. W. od decyzji Starosty z [...] 2015 r., znak: [...], orzekającej z urzędu o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w obrębie J gmina D utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta decyzją z [...] 2015 r., znak: [...], orzekł o wprowadzeniu zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie J, gmina D, w przedmiocie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] w ten sposób, że zatwierdził zmianę przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...], zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia 14 maja 2015 r., nr ewidencyjny [...] oraz protokołem ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyły odwołanie skarżące, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a., § 39 ust. 2, ust. 8, § 44 ust. 2, § 12 ust. 1, § 36 w zw. § 37, § 46 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Do odwołania dołączono kserokopie pism Starosty z 7.10.2015 r., znak: [...], z 20.11.2015 r., znak: [...] oraz pismo skarżących z 13.11.2015 r. skierowane do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż Starosta decyzją z [...] 2015 r., znak: [...] orzekł z urzędu o wprowadzeniu zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie J gmina D w przedmiocie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od ww. decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zalecając zgromadzenie pełnego materiału dowodowego umożliwiającego dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Starosta po uzupełnieniu materiału dowodowego i dokonaniu jego analizy oraz zrealizowaniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w dniu 9 października 2015 r. wydał w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542) kolejną decyzję, od której odwołanie rozpatrywane jest w niniejszym postępowaniu.

Organ odwoławczy wskazał, iż 11 stycznia 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 2109). W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże, co należy zaznaczyć, zmiana przepisów rozporządzenia nie miała wpływu na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c) i d) ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji oraz z materiałów zasobu.

Zgodnie z § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest zasada aktualności tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Z kolei przepis § 45 ust. 1 pkt 1) i pkt 3) rozporządzenia wskazuje, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, a także wyeliminowanie danych błędnych.

Przepis art. 24 ust. 2b ustawy stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Wskazuje ponadto, jakie okoliczności muszą zachodzić, by zastosować dany tryb aktualizacji. Zgodnie z art. 24 ust. 2c ustawy odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje również w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na okoliczności takie jak: prowadzenie postępowania z urzędu w związku z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ pierwszej instancji prawidłowo jako tryb aktualizacji zastosował postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji. Nałożyło to na organ obowiązek prawidłowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, iż aktualnie w rejestrze gruntów obrębu J, gmina D w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,06 ha stanowiąca współwłasność Z. P. i M. W. Z kolei działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,06 ha stanowiąca własność B. R. i K. R. (wspólność ustawowa małżeńska) wykazana jest w jednostce rejestrowej [...], a działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,03 ha i nr [...] o pow. 0,19 ha stanowiące własność K. W. i J. W. (wspólność ustawowa małżeńska) - w jednostce rejestrowej [...].

Działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,05 ha stanowiącą własność R. i Z. S. (wspólność ustawowa małżeńska) wpisano w jednostce rejestrowej [...].

Operat odnowienia ewidencji dla obrębu J gmina D założono na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 6, poz.

32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98). Wykorzystano do tego celu mapę zasadniczą opracowaną metodą fotogrametryczną w skali 1:2000. Zgodnie bowiem z § 92 ust. 3 ww. załącznika do ww. zarządzenia "Odnowienie operatu ewidencji gruntów następuje również w razie sporządzenia nowej mapy zasadniczej", a zgodnie § 29 ust. 1 "Mapa ewidencyjna jest pochodną mapy zasadniczej". Sporządzono wówczas (w roku 1979) protokół ustalenia stanu władania. W poz. 39, obejmującej działkę nr [...], widnieje podpis: K. S., w poz. 42 protokołu obejmującej działkę nr [...] widnieje podpis: F. W., w poz. 68 protokołu dla działek nr: [...], [...] widnieje podpis: E. R., a w poz. 139 protokołu dla działki nr [...] – T. P. - syn. Na podstawie protokołów ustalenia stanu władania sporządzono rejestr gruntów dla obrębu J. Operat odnowienia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu J gmina D przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 20 września 1980 r. za numerem [...]. Obwieszczenie Geodety Województwa o odnowie ewidencji gruntów dla gminy D m. innymi dla obrębu J ukazało się w Dzienniku Urzędowym Województwa z 6.07.1988 r., Nr [...], poz. 163. Organ podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego stanowi operat techniczny przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 14 maja 2015 r. za numerem [...], będący wynikiem prac polegających na ustaleniu przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...] położonymi w obrębie J, gmina D. Zatem należy dokonać oceny, czy ww. operat może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Organ podkreślił, iż przebieg granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego a następnie wykorzystanej do wydawania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych.

Wyjątkiem od powyższego jest natomiast rozwiązanie przewidziane w § 37, § 38, § 39 rozporządzenia, dopuszczające aby, w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zatem tylko w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek, tj. braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Reasumując, koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne.

Geodeta uprawniony mgr inż. J. C. w piśmie z 21 października 2015 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego poinformował, iż dla przedmiotowej działki nie ma w zasobie geodezyjnym żadnej dokumentacji odnośnie ustalenia granicy. Działka [...] istnieje od założenia mapy zasadniczej i odnowy ewidencji gruntów w tym kształcie i nie powstała w wyniku podziału. Przygotował więc dane do ewentualnego wyniesienia granicy w terenie biorąc za podstawę mapę ewidencji gruntów jako pochodną mapy zasadniczej w skali 1:2000. Na granicy działki [...] z działką [...] wystąpił chwilowy spór, ale ostatecznie w wyniku rozmów pomiędzy stronami granica została ustalona i oznaczona granicznikami w odległości około 0,3 m od resztek ogrodzenia działki [...].

W ocenie geodety uprawnionego mgr inż. J. C. granice działki ewidencyjnej nr [...] wykazane w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dlatego uzasadnione jest pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych na zasadach określonych w § 37 i § 38 rozporządzenia, tj. w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W przedmiotowej sprawie dokonano ustalenia na gruncie przebiegu granic działki nr [...] (własność: M. W., Z. P.) z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...]. Z protokołu z czynności ustalenia granic działki ewidencyjnej sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. C. w dniu 8 października 2014 r. w obecności stron: M. W., Z. P., M. S., J. W., K. R. wynika, że granica pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...], [...] została ustalona na podstawie "oświadczenia zainteresowanych stron".

W kolumnie 7 protokołu zawierającej oświadczenie: "My niżej podpisani, oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2 została ustalona w naszej obecności i do jej przebiegu, przedstawionego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu, nie zgłaszamy żadnych zastrzeżeń" zainteresowani, obecni przy czynnościach ustalenia granic przedmiotowych działek złożyli własnoręczne podpisy. Integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek jest szkic ustalenia granic z 08.10.2014 r., wykonany przez wykonawcę prac. Szkic został podpisany przez uczestników ustalenia granic: M. W., Z. P., M. S., J. W., K. R. Z powyższego wynika, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] zostało dokonane zgodnie z treścią § 39 ust. 1 rozporządzenia, czyli według zgodnych wskazań właścicieli.

Natomiast nie ustalono przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] (droga). Jej właściciele lub osoby władające działką nie zostali zawiadomieni o czynnościach ustalenia granic z działką nr [...].

Reasumując organ stwierdził, że wobec zgodnego wskazania obecnych na gruncie właścicieli działek, przebieg granic ww. działek został ustalony. Wykonawca prac geodezyjnych dokonał ich pomiaru, a następnie obliczył współrzędne punktów granicznych. W punktach nr: 2, 3, 4, 5, 6, 7 utrwalił punkty graniczne granicznikami betonowymi. Wyniki pomiaru ustalonych granic, numerację pomierzonych punktów granicznych oraz ich stabilizację (w związku z § 39 ust. 4 rozporządzenia) przedstawił na szkicu polowym nr 1.

W odwołaniu od decyzji Starosty skarżące oświadczyły, że wnoszą o uchylenie przedmiotowej decyzji i o umorzenie postępowania w zakresie decyzji co do przebiegu granic między działkami [...] i [...] jako bezprzedmiotowego na skutek wycofania przez jedną ze stron zgody na przyjęcie ustalonego przez geodetę przebiegu granicy.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skoro skarżące oraz K. R. zgodnie wskazali na gruncie przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz potwierdzili te wskazania własnoręcznymi podpisami w protokole czynności ustalenia granic działki ewidencyjnej, jak również wyrazili zgodę na utrwalenie granicy pomiędzy ww. działkami w punktach nr: 2, 3, 4 granicznikami betonowymi, przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...] należy uznać za ustalony prawidłowo.

Organ stwierdził, że kwestionowanie obecnie przez M. W. i Z. P. przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...] ustalonej w toku prac geodezyjnych, których wynikiem jest operat techniczny [...], jest bezzasadne. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że przeprowadzone postępowanie ustalenia przebiegu granic do celów ewidencyjnych nie wyklucza przeprowadzenia ustalenia granic nieruchomości w trybie rozgraniczeniowym. Skarżące podniosły bowiem w swoim odwołaniu sprawę ustalenia granic prowadzonych w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Zdaniem organu odwoławczego wykonawca prac geodezyjnych oraz Starosta słusznie ocenili, iż dane dotyczące przebiegu objętych postępowaniem granic działek ewidencyjnych, wykazanego dotychczas w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dlatego uzasadnione było pozyskanie ich w trybie przepisów wskazanych w § 37 - § 39 rozporządzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym dokumentację geodezyjną - operat [...] - orzekł o aktualizacji w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu J, gmina D. Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące Z. P. i M. W., które zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenie § 44 ust. 2 i § 45 ust. 1 pkt.

1) i 3) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.), poprzez aktualizację operatu ewidencyjnego w oparciu o dane niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym oraz poprzez wydanie decyzji, mimo że operat ewidencyjny nie jest zgodny z aktualnie dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, to jest naruszenie zasady aktualności, naruszenie art. 7 oraz art. 75 §1 i art 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z § 46 i § 35 pkt 7 ww. rozporządzenia poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z oględzin w terenie, w sytuacji wielokrotnego podnoszenia przez skarżące kwestii nierzetelnego przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych, wprowadzenia ich w błąd przez geodetę, niezgodności pomiędzy szkicem na gruncie a ostatecznymi granicami na mapie ewidencyjnej, brakiem jednego z graniczników opisanych przez geodetę w operacie oraz różnicą między zapisami protokołu, wyjaśnieniami geodety a stanem faktycznym w terenie, podczas gdy oględziny stanowią źródło danych ewidencyjnych, naruszenie § 39 ust. 1-3 rozporządzenia poprzez nie uznanie, że wycofanie zgody przez właściciela jednej z nieruchomości niweczy skutki podpisania przez niego protokołu z czynności ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy doszło do złożenia oświadczenia woli i wiedzy pod wpływem błędu wywołanego przez wykonującego wytyczenie granic, które należy oceniać przez pryzmat cywilistycznych regulacji dotyczących wad oświadczenia woli, naruszenie art 39 ust. 6 rozporządzenia poprzez brak negatywnej oceny operatu z powodu naniesienia przez geodetę granic działki po podpisaniu protokołu, a nie przed w terenie, naruszenie art. 39 ust. 8 rozporządzenia poprzez nie ujawnienie informacji o spornych odcinkach działek ewidencyjnych w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej, naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przy ocenie operatu jako dowodu w postępowaniu, a także nie wzięcie pod uwagę jako dowodu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o zasiedzeniu działki ewid. nr [...] (postanowienie SR z dnia 18.12.2006 r. sygn. akt [...]) wraz ze sporządzoną do jego celów przez tego samego geodetę mapą, a także nie ustalenie stanu granic zgodne z istniejącymi w różnych zasobach mapami, naruszenie § 36 w zw. z § 37 rozporządzenia poprzez brak weryfikacji operatu co do sprzeczności z postanowieniem sądu oraz wieloletnią dokumentacją geodezyjną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzoną na potrzeby różnych postępowań administracyjnych, w tym budowlanych związanych ze sporną granicą, naruszenie art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 46 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez ich zastosowanie w sytuacji wystąpienia sporu co do przebiegu granic, a zatem operat z czynności ustalenia granic wykonany przez mgr inż. geodetę J. C. nie powinien zostać przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, a decyzja na tej podstawie nie mogła zostać wydana a postępowanie powinno zostać umorzone, naruszenie art. 7 i 80 k.p.a. poprzez pominiecie w ocenie operatu, a następnie w wydaniu decyzji faktu zmian obszarowych, podczas gdy biorąc pod uwagę zasady logicznego rozumowania działka [...] na skutek zmiany granic zmniejszyła swoją powierzchnię (obecnie 0,54 z 0,6) mając na uwadze, iż granice z pozostałymi działkami zmianie faktycznej nie ulegają, nieuprawnione uznanie za prawidłowe ograniczenia decyzji pierwszej instancji o granice z działką [...], dodatkowo po tym zabiegu formalnym znajdując uzasadnienie dla opisu w operacie, iż działka [...] nie uległa pomniejszeniu, mimo iż działka [...] stanowi drogę gminną i jej granica nie może ulec zmianie w celu odrobienia areału zabranego na granicy z działką [...], naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona w całości, a postępowanie umorzone w zakresie decyzji co do przebiegu granic między działkami [...] a [...] jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., na skutek wycofania przez jedną ze stron zgody na przyjęcie ustalonego przez geodetę przebiegu granicy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, zarzucając, iż organ odwoławczy dokonał naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem obie decyzje w postępowaniu odwoławczym w imieniu organu wydała ta sama osoba - ten sam pracownik organu - mgr inż. M. M. – D. - Kierownik Oddziału Katastru.

W ocenie skarżących organ naruszył także § 44 ust. 2 i § 45 ust. 1 pkt.

1) i 3) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez aktualizację operatu ewidencyjnego w oparciu o dane niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym oraz poprzez wydanie decyzji, mimo iż operat ewidencyjny nie jest zgodny z aktualnie dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Skarżące wskazały, iż geodeta w odpowiedzi na wezwanie organu, oświadczył iż dla działki [...] nie ma w zasobie żadnej dokumentacji dotyczącej ustalania granic oraz że działka ta istnieje od założenia mapy zasadniczej. Tymczasem mapa ustalająca granice była już wykonywana przez tegoż samego geodetę w roku 2002 oraz następnie przez niego przedłożona w toku postępowania zasiedzeniowego. Mapa ta powinna przez niego być złożona do zasobu geodezyjnego.

Zdaniem skarżących stan prawny ustalany był zatem w postępowaniu zasiedzeniowym, natomiast stan faktyczny jest możliwy do zweryfikowania na gruncie, czego organ mimo takiej możliwości i obowiązku z urzędu nie dokonał, wiedząc iż istnieje na gruncie spór, a także podważana jest rzetelność wykonanego operatu.

Skarżące, jak i pozostali sąsiedzi, w trakcie pomiarów - z wyjątkiem K. R. mającego żywotny interes w powiększeniu swojej nieruchomości - potwierdzili, iż skarżące korzystały z działki także 0,5 m poza ogrodzeniem i to one są traktowane jako jej właścicielki i jako takie wskazywały geodecie granice swojej własności, tak też granicę wskazywali sąsiedzi. Co więcej, obecnie granica działki jest tak przesunięta, iż styka się z budynkiem-przybudówką powodując, iż jej dach znajduje się nad gruntem sąsiednim, co jest niemożliwe, bowiem przybudówka została wykonana zgodnie z obowiązującymi w dniu jej powstania przepisami prawa budowlanego. Na działce pomiędzy ogrodzeniem a ścianą budynku znajduje się linia wodociągowa, dotychczas znajdująca się na działce własności uczestniczek. Geodeta nie wziął pod uwagę (o czym go informowano), iż między domem uczestniczek a końcem parceli w 1960 było 6 m. Na dzień obecny jest to mniej niż 3 m. Skarżące podniosły, iż ogrodzenie celowo zostało przesunięte o 0,5 m w głąb działki, aby pozostawić miejsce na wykonywanie jego konserwacji.

Geodeta został o fakcie tym poinformowany, a mimo to rozpoczął pomiary od ogrodzenia. Dodatkowo graniczniki wg mapy i szkicu powodują, iż granica na mapie biegnie w linii prostej, podczas gdy faktycznie w terenie jest znacznie załamana na graniczniku 3 lub 2.

W ocenie skarżących organ dokonał naruszenia art. 7 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z § 46 i § 35 pkt rozporządzenia poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z oględzin w terenie w sytuacji wielokrotnego podnoszenia przez skarżące kwestii nierzetelnego przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych.

Kolejno organ dokonał naruszenia § 39 ust. 1-3 rozporządzenia poprzez nieuznanie, że wycofanie zgody przez właściciela jednej z nieruchomości niweczy skutki podpisania niego przez protokołu z czynności ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy doszło do złożenia oświadczenia woli i wiedzy pod wpływem błędu wywołanego przez wykonującego wytyczenie granic, które należy oceniać przez pryzmat wad oświadczenia woli. Skarżące zarzuciły, iż oświadczenie składane było na niepełnym protokole, co również nie jest dopuszczalne. W ich ocenie organ naruszył także art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 46 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie w sytuacji wystąpienia sporu co do przebiegu granic, a zatem operat z czynności ustalenia granic wykonany przez mgr inż. geodetę J. C. nie powinien zostać przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a decyzja na tej podstawie nie mogła zostać wydana, a postępowanie powinno zostać umorzone.

Dodatkowo organ naruszył art. 7 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie w ocenie, a następnie w wydaniu decyzji faktu zmian obszarowych, podczas gdy biorąc pod uwagę zasady logicznego rozumowania działka [...] na skutek zmiany granic zmniejszyła swoją powierzchnię. Skarżące zarzuciły, iż działka [...] ma obecnie powierzchnię ok. 0,54, podczas gdy z wypisu z gruntów oraz z operatu wynika, iż ma mieć powierzchnię 0,6. Za taką powierzchnię skarżące opłacały podatki lokalne. Nawet rozważając, iż brakująca powierzchnia mogłaby uzupełniona na granicy z działką [...], to jest to nierealne fizycznie, bowiem mierząc odległość do skraju ulicy anektując chodnik na całej długości działki, nie są skarżące w stanie uzyskać brakującego areału, aby działka [...] miała powierzchnię 0,6. W chwili obecnej zatem wpis w ewidencji gruntów w zakresie powierzchni działki jest niezgodny ze stanem na gruncie, co prowadzi do nieuprawnionego poboru podatku od większej powierzchni, a także rodzi skutki w sferze cywilnej na wypadek sprzedaży gruntu.

Skarżące podkreśliły, iż w niniejszej sprawie przedłożony operat był niewiarygodny w świetle obiekcji i oświadczeń skarżących, a więc niewystarczający do wprowadzenia zmian jakich dokonano i przyjęcia go jako jedynego wiarygodnego dowodu w postępowaniu. Stąd też organ powinien odmówić ujawnienia danych z operatu w ewidencji, przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wydania decyzji na jego podstawie. Granica była sporna jeszcze przed złożeniem operatu w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego, bowiem jeszcze przed tym terminem skarżące otrzymały od geodety mapkę z nieprawidłowym szkicem granic i złożyły geodecie oświadczenie o wycofaniu oświadczenia złożonego do protokołu z powodu wprowadzenia w błąd i nie otrzymania wszystkich informacji, a także interweniowały w Wydziale Geodezji i Kartografii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 marca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie J gmina D. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze zgodnie przyjmuje się, iż z regulacji prawnej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: p.g.i.k.), a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.i.k. wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013, t. 37 do art. 20).

Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 565/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07).

Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie wyżej przedstawionej kolejności. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09). Ustawa p.g.i.k., choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034; dalej: r.e.g.i.b.). Zgodnie z § 10 ust. 1 r.e.g.i.b. ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali;

1. 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Dotyczy to również danych użytkowników wieczystych (§ 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.i.b.). Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 r.e.g.i.b. prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;

1. 2) prawomocnych orzeczeń sądowych;
2. 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;
3. 4) ostatecznych decyzji administracyjnych;
4. 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;
5. 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1. 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
2. a) przepisów prawa,
3. b) wpisów w księgach wieczystych,
4. c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
5. d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
6. e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
7. f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
8. g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
9. h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
10. 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Przede wszystkim należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości przyczyn, z powodu których nastąpiła aktualizacja. Z tej przyczyny nie jest możliwe stwierdzenie, czy istniała podstawa do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy § 36, 37 i 38 rozporządzenia regulują kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz na sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic w razie braku takiej dokumentacji. l tak zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Kolejne przepisy rozporządzenia, tj. § 37 i 38 regulują podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym. W takich przypadkach dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37), w trybie czynności, o których mowa w § 38 rozporządzenia.

Z powołanych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

W toku postępowania administracyjnego skarżące podnosiły, że działka nr [...] została nabyta przez poprzedniczkę prawną skarżących w drodze zasiedzenia, a w aktach sprawy znajduje się kserokopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z 18 grudnia 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt [...], w którym Sąd stwierdził, że A. P. nabyła z dniem 1 stycznia 1985 r. przez zasiedzenie własność działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,06 ha położonej w J gm. D, powstałej w sposób opisany w wyrysie z mapy ewidencyjnej sporządzonym przez geodetę J. C. dnia 28.11.2002 zam. [...]2. Organy orzekające w sprawie nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie stanu prawnego nieruchomości wynikającego z powyższego postanowienia.

Nadto w toku postępowania administracyjnego skarżące co prawda podpisały protokół w dniu 8 października 2014 r., jednak swoje oświadczenie odwołały powołując się na okoliczność, iż złożyły je pod wpływem błędu wywołanego oświadczeniem geodety J. C., iż zasiedzenie nie ma wpływu na granice działki i wniosły o oznaczenie granicy między działkami [...] a [...] jako spornej. Organy orzekające w sprawie nie dokonały żadnej oceny oświadczenia o odwołaniu wcześniejszego oświadczenia w przedmiocie przebiegu granicy między działkami.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przede wszystkim dokonać ustaleń w zakresie stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wynikającego z wyżej opisanego orzeczenia o jej zasiedzeniu przez A. P. Orzeczenie to, jak wyżej wskazano, odwołuje się do wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonego w dniu 28 listopada 2002 r. zam. [...]. Nadto organy winny dokonać oceny oświadczenia skarżących o odwołaniu wcześniejszego oświadczenia w przedmiocie przebiegu granicy między działkami.

Powyższe braki w zakresie postępowania wyjaśniającego powodują, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji organów obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na koszty postępowania złożyła się kwota 200 zł tytułem wpisu, kwota 34 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictw oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa radcy prawnego.