Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2020 r., nr: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania J. K. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. K., przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
J. K. w dniu 6 listopada 2019 r. złożył wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pelengacyjnego w związku z opieką nad matką – A. K. Organ I instancji ustalił na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, że A. K. ur. [...] r., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 7 marca 2012 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania jej niepełnosprawności. Z wypisu z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w B. z 30 marca 1999 r. oraz orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 11 lutego 1986 r. wynika, że A. K. została zaliczona do trzeciej grupy inwalidów na stałe ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od 24 września 1976 r. Z kolei z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] 1999 r. wynika m.in., że całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji A. K. powstała od 1 lutego 1999 r.
Nadto wnioskodawca złożył oświadczenie z 27 listopada 2019 r., że pozostaje w zatrudnieniu do 30 listopada 2019 r. Natomiast od 1 grudnia 2019 r. będzie opiekował się wyłącznie niepełnosprawną, 90 letnią matką.
W oświadczeniu z 4 grudnia 2019 r. wnioskodawca podał, że z dniem 1 grudnia 2019 r. rozwiązał umowę zlecenia, dlatego nie posiada świadectwa pracy.
W tym stanie sprawy Prezydent Miasta z [...] 2019 r., nr [...], na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania J. K. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. K. W uzasadnieniu organ pomocowy wskazał, że na podstawie przedstawionych dokumentów ustalił, że niepełnosprawność A. K. powstała później niż do ukończenia przez nią 18. roku życia, bądź 25. roku życia. Zatem w ocenie organu I instancji, już z tego powodu nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
J. K. w odwołaniu stwierdził, że nie jest zadowolony z wydanej przez organ i instancji decyzji i powołał się na istniejące w tej mierze orzecznictwo sądowo - administracyjne. Nadto zażądał dołączenia dokumentacji o sprawowaniu opieki nad A. K. przez jej wnuczkę w okresie 14 grudnia 2012 r. do 17 marca 2013 r.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej - w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - było nieuwzględnienie przez organ pomocy społecznej skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r, sygn. K 38/13, jak i niepełne wyjaśnienie jednej z podstawowych przesłanek uprawniających do przyznania przedmiotowego świadczenia, tj. związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a rezygnacją i niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu l instancji będzie po pierwsze ustalenie - czy J. K. nie pracuje lub nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Calem wyjaśnienia powyższej okoliczności organ l instancji, działając na podstawie art. 23 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwróci się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Natomiast po zebraniu niezbędnego materiału dowodowego organ l instancji winien, w zależności od poczynionych ustaleń, wydać rozstrzygnięcie w sprawie, przy czym oceniając spełnianie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b należy wziąć pod uwagę wyjaśnienia Kolegium zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji, tj. z wyłączeniem tej części przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W sprzeciwie J. K. zarzucił organowi II instancji niewłaściwą interpretację art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nadto wskazał, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że jego 90 letnia, niepełnosprawna matka wymaga stałej i długotrwałej opieki innej osoby. Oświadczył przy tym, że zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).
Jak podnosi się w orzecznictwie i literaturze, co do zasady organ odwoławczy, przy rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, powinien dążyć do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., natomiast zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi tylko wyjątek od tej reguły. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Analizując zatem przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W obu przypadkach nie będzie możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Jednocześnie należy mieć na względzie, że przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie można stosować w oderwaniu od przepisu art. 136 k.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, sąd powinien wziąć pod uwagę, czy w danej sprawie możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyr.
WSA w Gdańsku z 9.08.2016 r., II SA/Gd 274/16, Legalis). Tylko stwierdzenie, że zakres wymaganego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy przekraczałby ramy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.
Dokonując zatem oceny zaskarżonej obecnie decyzji, mając na uwadze podniesione powyżej kwestie, w tym ustawowe określenie granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej oraz kryterium legalności kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania, że jest ona nieprawidłowa, a sprzeciw od niej uzasadniony.
Jako powody uchylenia decyzji organu I instancji o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano: nieuwzględnienie przez organ pomocy społecznej skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r, sygn. K 38/13, oraz niewystarczające wyjaśnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a rezygnacją i niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium wskazało przy tym na brak wywiadu środowiskowego, jak i brak ustalenia przez organ I instancji czy wnioskodawca pracuje.
Powody te, w ocenie Sądu, nie uzasadniały wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej z następujących względów.
Nieuwzględnienie przez organ I instancji skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r, sygn. K 38/13 nie jest naruszeniem prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak już na wstępie wyjaśniono, decyzja kasacyjna może zapaść w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W obu przypadkach nie będzie możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła. Organ przeprowadził przecież postępowanie wyjaśniające dotyczące przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia, ale dokonał błędnej oceny prawnej ustalonej okoliczności tj. kwestii daty powstania niepełnosprawności matki wnioskodawczyni w związku z zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r, sygn. K 38/13.
Poprawnej najlepiej oceny tej okoliczności powinien dokonać organ II instancji, ale przede wszystkim powinien jej dokonać w ogóle. Nie oceniając skutków powołanego wyroku w powiązaniu ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, SKO bezpodstawnie uchyliło się od rozpoznania sprawy a meriti, do czego było zobligowane nakazem dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.), jak i regułą wydawania orzeczeń reformacyjnych (art. 138 § 1 k.p.a.).
Oceniając drugi powód skorzystania przez organ z art. 138 § 2 k.p.a., a to naruszenie przepisów postępowania polegające na niepełnym wyjaśnieniu jednej z podstawowych przesłanek uprawniających do przyznania przedmiotowego świadczenia, tj. związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a rezygnacją i niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostają aktualne uwagi poczynione powyżej. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącego z 27 listopada 2019 r. oraz 4 grudnia 2019 r. w kwestii rezygnacji z zatrudnienia. Jeśli organ odwoławczy uznał je za niewystarczające mógł tę okoliczność zweryfikować we własnym zakresie lub poprzez skorzystanie z trybu art. 136 k.p.a. Co istotne, SKO w zaleceniach skierowanych do organu I instancji nie wyjaśniło co konkretnie organ ten powinien zrobić (jakie środki dowodowe wykorzystać), aby sprostać wymaganiom organu odwoławczego w tym zakresie.
Poleciło jedynie sporządzić wywiad środowiskowy, który powinien być sporządzony w trybie art. 136 k.p.a.. O ile rzeczywiście istnieje konieczność sporządzenia tego wywiadu przez Kolegium, to jednak nie jest on odpowiednim środkiem do ustalenia powodu rezygnacji z zatrudnienia czy pozostawania w zatrudnieniu.
Podsumowując, organ II instancji posiadał wystarczający materiał do oceny przesłanki rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ewentualne zaś wątpliwości mógł wyjaśnić samodzielnie, gdyż nie wykraczało to poza ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, korzystając z trybu art. 136 k.p.a.
Żaden z podanych przez organ odwoławczy powodów uchylenia decyzji organu I instancji, ani z osobna, ani wszystkie razem, nie uzasadnia podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Zaakcentowania bowiem wymaga, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczyml
W ocenie Sądu Kolegium bezpodstawnie uchyliło się od wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, a mianowicie rozważy konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dokona ceny prawnej tak ustalonego stanu faktycznego.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.