Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lutego 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2013 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy W z dnia 21 listopada 1977 r. Nr [...] o przyznaniu Z. C. uprawnień do kierowania pojazdami kat. D. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 157 § 1, 158 § 1 i 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 20 ust. 1 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz.U. z 1961 r., Nr 53, poz. 295 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz.U. z 1968 r. Nr 27, poz. 183 ze zm.).
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego:
Starosta wniósł pismem z dnia 26 października 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 21 listopada 1977 r., na podstawie której wydano skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kat. D, informując, że w postępowaniu z wniosku skarżącego o wydanie wtórnika prawa jazdy z uwagi na zmianę danych adresowych kat. ABCD E/C wydanego w dniu 21 grudnia 1999 r. ujawniona została okoliczność, że w dniu 21 grudnia 1999 r. wydano wtórnik prawa jazdy ABCD E/C pomimo braku aktualnego zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. D, zaświadczenia o ukończeniu kursu na kat. D oraz dowodu na złożenie z pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego kat. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] 2013 r. decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] o przyznaniu Z. C. uprawnień do kierowania pojazdami kat.
D z uwagi na to, że w dacie wydania tej decyzji skarżący nie spełniał przesłanek wymaganych do uzyskania prawa jazdy kat. D w postaci co najmniej 3 – letniej praktyki zawodowej w kierowaniu samochodami ciężarowymi o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony oraz ukończenia dokształcającego kursu programowego.
Z. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że dysponuje dokumentem w postaci świadectwa pracy stwierdzającym, że od 1972 r. do 1991 r. kierował pojazdami w przedsiębiorstwie P (załączył go do wniosku), co oznacza, że legitymował się wymaganą praktyką. Ponadto wskazał, że brak w aktach sprawy dokumentu stwierdzającego ukończenie przez niego kursu dokształcającego nie oznacza, że w ogóle tego kursu nie ukończył, biorąc pod uwagę odległość czasową od nabycia uprawnień kat. D i możliwość zagubienia dokumentu przez organ.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając sprawę zaznaczyło, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, która to sytuacja miała miejsce w sprawie.
Wyjaśniając kwestie prawne, organ wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy nr [...] z dnia 21 listopada 1977 r. w sprawie przyznania Z. C. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii D została wydana na podstawie ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych. W świetle tych aktów prawnych przepisów warunkiem uzyskania przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii D było posiadanie prawa jazdy kategorii C, a także dowód odbycia wymaganej praktyki zawodowej w okresie minimum trzech lat i dowód ukończenia dokształcającego kursu programowego.
Odnosząc się do spełnienia przez skarżącego przesłanki wymaganej praktyki zawodowej, organ odwołał się do dokumentacji w postaci zaświadczenia wystawionego przez P z dnia 20 października 1977 r., w którym stwierdzono, iż skarżący prowadzi samochód ciężarowy o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 t oraz od 1 czerwca 1975 r. do dnia wydania zaświadczenia, autobus o ilości powyżej 15 miejsc siedzących (Autosan). Z kolei w zaświadczeniu z dnia 15 września 1976 r. wydanym w celu uzyskania prawa jazdy kat. E stwierdzono, iż Z. C. prowadzi samochód ciężarowy o ładowności powyżej 3,5 tony od dnia 10 sierpnia 1975 r. Organ powołał się także na zaświadczenie z dnia 17 marca 1975 r. dotyczące odbycia przez Z. C. praktyki w prowadzeniu i obsłudze pojazdów samochodowych (od dnia 21 grudnia 1972 r. do dnia wydania zaświadczenia), jednakże organ zwrócił uwagę, że dotyczy ono pojazdu marki ŻUK - samochodu o dopuszczalnym ciężarze całkowitym poniżej 3.5 t. Organ przyjął, że z tych zaświadczeń nie wynika spełnienie przez skarżącego przesłanki wykazania co najmniej 3-letniej praktyki na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego o ładowności powyżej 3,5 t. w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy.
Organ ustosunkował się ponadto do dokumentacji załączonej do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postaci świadectwa pracy [...] wydanego przez Przedsiębiorstwo Państwowe P w dniu 1 lipca 1991 r., stwierdzającego, że Z. C. w okresie od 21 grudnia 1972 do 1 lipca 1991 r. zajmował stanowisko kierowcy samochodu "STAR" w Dziale Transportu. Drugim dokumentem był dokument z dnia 21 grudnia 1972 r. wystawiony przez Techniczną Obsługę Samochodowego Okręgu [...] zawierający informację, że Z. C. został przeniesiony z dniem 21 grudnia 1972 r. do TOS w charakterze kierowcy. Organ nie uznał tych dokumentów, gdyż nie było w nich wzmianki o prowadzeniu przez skarżącego autobusu Autosan, co zostało z kolei potwierdzone w zaświadczeniu z dnia 20 października 1977 r.
Odnosząc się do ewentualnego zagubienia dokumentu o odbytym kursie doszkalającym organ przyznał, że dokument mógł zostać z akt sprawy w ostatnich 36 latach wyjęty, ale jak zaznaczył, to na skarżącym leży okoliczność uprawdopodobniona odbycia kursu. Organ sprecyzował, że w sytuacji, gdy strona nie podejmuje prób dowiedzenia tej okoliczności, nie może uznać, iż brak dokumentu w aktach sprawy nastąpił wskutek jego usunięcia.
Organ przyjął na podstawie powyższego, że Naczelnik Gminy wydał w dniu 21 listopada 1977 r. decyzję o przyznaniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii D z rażącym naruszeniem prawa. Nie zostały spełnione dwa niezbędne warunki określone w § 197 rozporządzenia, to jest trzyletnia praktyka w prowadzeniu pojazdów o masie własnej przekraczającej 3, 5 t oraz zakończenie kursu doszkalającego. Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa występuje, gdy w sposób oczywisty został naruszony przepis prawny. Stan tego rodzaju wystąpił w sprawie według organu, gdyż nie zostały spełnione obligatoryjne warunki określone w przepisach prawa materialnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. C. podniósł:
- 1. zarzuty naruszenia przepisów postępowania
- - art. 8 Kpa w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez zaniechanie prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i niedanie wiary danym zawartym w dokumencie przedłożonym przez skarżącego, przy jednoczesnym niepodważeniu jego wiarygodności,
- - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy wyjaśnianiu stanu faktycznego argumentacji strony;
- - art. 9 Kpa poprzez żądanie od strony dowodu na wyjęcie przez organ dokumentu z akt sprawy.
- 2. zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 156 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak dokumentu świadczy o rażącym naruszeniu prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżone decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi Z. L. zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie może przerzucać tego obowiązku na stronę. W ocenie skarżącego stwierdzenie po 36 latach braku w aktach dokumentu, nie można utożsamiać ze stwierdzeniem, że nie ukończył kursu doszkalającego. Istotne dla sprawy okoliczności są według skarżącego ustalone, gdyż w roku 1977 posiadał prawo jazdy kategorii C i od roku 1972 kierował pojazdami powyżej 3,5 tony. Natomiast kwestia odbycia przez niego kursu doszkalającego nie może być rozstrzygnięta poprzez dowolne stwierdzenie, że z uwagi na brak w aktach zaświadczenia o tym fakcie należy przyjąć, że tego rodzaju kursu nie ukończył.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Organ wyjaśnił dodatkowo, że w świadectwie pracy z 1 lipca 1991 r. i zaświadczeniach z dnia 15 września 1976 r. i 20 października 1977 r. nie zostały wskazane funkcje wykonywane przez skarżącego, co powoduje uzasadnione wątpliwości, czy przez cały okres pracy w P skarżący był kierowcą jednego typu pojazdu – marki Star tym, bardziej, że dokument z 15 września 1976 r. potwierdza kierowanie przez niego pojazdem pow. 3,5 tony dopiero od 10 sierpnia 1975 r. Z tego należy zdaniem organu wyprowadzić wniosek, że w dniu wydania przedmiotowej decyzji skarżący posiadał potwierdzenie doświadczenia w prowadzeniu pojazdów pow. 3,5 tony jedynie w okresie dwóch lat, trzech miesięcy i 11 dni.
Na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. Z. C. oświadczył, że w toku zmian organizacyjnych dotyczących organów administracji, jego dokumenty ulegały znacznym migracjom. Aktualnie skarżący nie dysponuje dokumentami, które były wymagane 37 lat temu. Podniósł, że wykonywał zawód kierowcy i uważa cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami kat. D za nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji wymienionych w art. 3 § 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny, musi stwierdzić, że wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada, czy zaskarżone decyzje nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga Z. C. zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu nie można przyjąć, że wydanie przez Naczelnika Gminy w dniu 21 listopada 1977 r. decyzji Nr [...] o przyznaniu Z. C. uprawnień do kierowania pojazdami kat. D nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa to taki przypadek naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jest to sytuacja, w której istnieje niebudzący wątpliwości stan faktyczny i prawny, a samo naruszenie ma charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1989 r., syn. akt IV SA 339/89, opubl.
W ONSA 1989, Nr 1, poz. 50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 845/06, cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 160/14 (Lex nr 1464864) zawarł pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność).
Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Poglądy powyższe tut. Są w całości podziela i w ich kontekście ocenia rozpatrywana sprawę.
Wyjaśnienie podstawowej dla sprawy kwestii wymaga przytoczenia stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności i przedstawienia stanu faktycznego ustalonego przez organ.
Decyzja Naczelnika Gminy z dnia 21 listopada 1977 r. Nr [...] o przyznaniu Z. C. uprawnień do kierowania pojazdami kat. D. wydana została na podstawie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 listopada 1977 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych stanowiącego, że kierujący pojazdami samochodowymi poruszającymi się po drogach (kierowcy) powinni posiadać pozwolenie na prowadzenie tych pojazdów (prawo jazdy). Stosownie natomiast do treści art. 20 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, rodzaje praw jazdy, kwalifikacje fachowe i inne warunki wymagane od osób ubiegających się o prawo jazdy oraz szczegółowe warunki i tryb wydawania i cofania praw jazdy określone zostały w rozporządzeniu Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych. Zgodnie z § 197 ust. 2 powołanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w 1977 r.) prawo jazdy kategorii D mogła otrzymać osoba, która ukończyła 22 lata życia, odpowiadała warunkom określonym w § 194 ust. 2 pkt 2-5 oraz: 1. ukończyła podstawowy kurs programowy albo, 2. ma prawo jazdy kategorii C i co najmniej 3 lata praktyki zawodowej w kierowaniu samochodami ciężarowymi o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 t oraz ukończyła dokształcający kurs programowy. Zgodnie z § 194 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia prawo jazdy kategorii mogła otrzymać osoba, która: 2. posiadała wykształcenie co najmniej w zakresie szkoły podstawowej;
- 3. posiadała odpowiedni stan zdrowia stwierdzony przez społeczny zakład służby zdrowia;
- 4. posiadała znajomość zasad udzielania pierwszej pomocy, w szczególności w razie urazu głowy, złamania i zwichnięcia kończyn, krwawienia, krwotoku, ran, omdlenia, oparzenia oraz porażenia prądem elektrycznym;
- 5. wykazała się przed komisją egzaminacyjną (§ 210) posiadaniem kwalifikacji fachowych w zakresie programu egzaminacyjnego ustalonego przez Ministra Komunikacji. Ponadto załącznik nr 2 rozporządzenia określającego szczegółowe warunki wydawania prawa jazdy przewidywał w ust. 2, iż ubiegający się o prawo jazdy powinien dołączyć do podania: 1. jedną fotografię (bez nakrycia głowy) nie podklejoną o wymiarach 3,5 X 4,5 cm;
- 2. zaświadczenie społecznego zakładu służby zdrowia, stwierdzające, że ubiegający się oprawo jazdy ma odpowiedni stan zdrowia;
- 3. dowód posiadania znajomości zasad udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków;
- 4. dowód posiadania i wykształcenia co najmniej w zakresie szkoły podstawowej;
- 5. wyrażoną na piśmie zgodę rodziców lub opiekunów na ubieganie się o prawo jazdy - jeżeli ubiegający się jest niepełnoletni. Zgodnie z ust.
- 3. pkt 4 niezależnie od załączników, wymienionych w ust. 2, ubiegający się o prawo jazdy powinien do podania dołączyć (w razie ubiegania się o prawo jazdy kategorii D): 1. dowód ukończenia podstawowego kursu programowego, albo 21 dowód odbycia wymaganej praktyki zawodowej i ukończenia dokształcającego kursu programowego.
Organ dokonał ustaleń, że Wójt Gminy wydał skarżącemu w dniu 21 listopada 1977 r. blankiet prawa jazdy serii K nr [...], rozszerzając zakres posiadanych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami o kategorię D (w istocie wydał decyzję administracyjną) bez udowodnienia przez skarżącego ukończenia dokształcającego kursu programowego oraz wykazania 3 letniej praktyki zawodowej w kierowaniu samochodami ciężarowymi o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony. Pierwszą z tych okoliczności organ wywiódł z braku tego rodzaju dokumentu w aktach sprawy oraz z nieuprawdopodobnienia przez skarżącego faktu odbycia kursu, natomiast okoliczność drugą wywiódł z oceny dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy w postaci zaświadczeń wystawionych przez P z dnia 20 października 1977 r., zaświadczenia z dnia 15 września 1976 r. i z 17 marca 1975 dotyczących odbycia praktyki w obsłudze pojazdów samochodowych i wydanych na cele uzyskania prawa jazdy kat. E, z których nie wynikało wprost, że skarżący posiada wymaganą 3 – letnią praktykę zawodową w kierowaniu samochodami ciężarowymi o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 t.
Zakwestionować należy jako przedwczesne i nieuprawnione stwierdzenie organu, że brak w aktach określonego dokumentu (zaświadczającego o odbytym kursie) świadczy o niespełnieniu przesłanki z § 197 § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, bowiem nie jest równoznaczne z ustaleniem ponad wszelką wątpliwość braku przystąpienia przez skarżącego do określonego kursu od przypadku, podczas gdy jedynie nie można odszukać (odnaleźć) dokumentu zaświadczającego o odbytym kursie. Organ przyjął, że brak tego dokumentu w aktach oznacza, że skarżący nie uczestniczył w wymaganym przepisami kursie. Błędne jest twierdzenie organu, iż na obecnym etapie postępowania (o wydanie "wtórnika "), to po stronie skarżącego spoczywał obowiązek wykazania, że w kursie uczestniczył. Stwierdzenie to narusza zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w przepisie art. 7 Kpa stanowiącą o obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy przez organ (a nie przez stronę).
W związku z powyższym uznać należy, że organ w niniejszej sprawie nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego. Nie wykazano ponad wszelką wątpliwość, że skarżący nie skończył podstawowego kursu programowego, przez co przedwczesnym było stanowisko organu, zgodnie, z którym Naczelnik Gminy w dniu 21 listopada 1977 r. orzekł o przyznaniu Z. C. uprawnień do kierowania pojazdami kat. D z rażącym naruszeniem prawa. Tak samo przedwczesnym było stwierdzenie, że skarżący nie udowodnił wymaganej trzyletniej praktyki zawodowej, skoro z przedstawionych przez niego dokumentów wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikają odmienne okoliczności.
Raz jeszcze należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa można mówić tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją będzie ustalony ponad wszelką wątpliwość.
Orzekający w sprawie organ naruszył wobec powyższego przepisy postępowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, gdyż orzekł o nieważności decyzji, nie poprzedzając orzeczenia wymaganym prawem postępowaniem wyjaśniającym zgodnie z art. 7 i 77 1 Kpa, co składa się na ostateczny wniosek, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja winny zostać uchylone na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy skarżący w dacie 21 listopada 1977 r. legitymował się odbytym kursem doszkalającym oraz posiadał 3 – letnie doświadczenie zawodowe i wyda stosowne orzeczenie w zależności od tego czy postępowanie to dostarczy niewątpliwych wyników.
Z tych powodów Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w pkt II na podstawie art. 152 p.p.s.a.