Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt SKO.PS/4110/124/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w P. z dnia 29 grudnia 2022 r. znak [...] o odmowie przyznania S. L. (dalej jako "skarżący") dodatku węglowego.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Organ I instancji decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący nie podjął żadnych starań w celu ustalenia odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych prowadzonych przez osoby zamieszkujące w osobnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku. W konsekwencji organ nie był w stanie ustalić zaistnienia przesłanki obiektywnego braku możliwości nadania odrębnego adresu, a dodatek węglowy został już przyznany dla innego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod adresem wskazanym we wniosku, które jako pierwsze złożyło stosowny wniosek.
W odwołaniu skarżący domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania mu należnego dodatku węglowego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że zajmuje oddzielne pomieszczenie w budynku, które ogrzewa własnym piecem węglowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 2 ust. 3c, 3d, 16, ustawy o dodatku węglowym oraz wskazało, że pod jednym adresem zamieszkania (R. [...]) funkcjonują odrębne gospodarstwa domowe. Aby jednak przyznać skarżącemu żądany dodatek węglowy (tj. w istocie drugi dodatek węglowy dla tego adresu) warunkiem koniecznym było nie tylko stwierdzenie, że pod adresem tym funkcjonują dwa odrębne gospodarstwa, ale również, aby "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach". Kolegium wskazało, że uznania spełnienia tego warunku należało ustalić czy podjęto faktyczne starania celem wyodrębnienia nowego adresu dla jednego z tych gospodarstw.
Spełnienie tego warunku wymaga podjęcia realnych starań, celem wyodrębnienia różnych adresów zamieszkania dla osobnych lokali dotychczas mieszczących się pod tym samym adresem. Ww. przepis należy zatem rozumieć w ten sposób, iż "brak możliwości ustalenia odrębnego adresu wynikać może z obiektywnych przyczyn, jak np. ograniczone możliwości organów gminy w nadaniu odrębnego adresu w ww. terminie.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że skarżący nie podjął żadnych kroków formalnych celem nadania odrębnego adresu dla zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, a zatem nie było możliwe przyznanie dodatku węglowego dla obu gospodarstw domowych zamieszkujących pod wskazanym adresem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych i materialnych w postaci naruszenia następujących przepisów:
- a) art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku, poprzez uznanie, iż zaistniały okoliczności implikujące wydanie decyzji odmownej w sprawie przyznania mu zasiłku węglowego, ponieważ nie wyodrębnił lokalu mieszkalnego w objętym wnioskiem budynku - co stoi sprzeczności do przepisów ustawy;
- b) art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, poprzez jego nieprawidłową, tendencyjną i wybiórczą wykładnię sprzeczną z zasadami logiki oraz nieprzeprowadzenie wywiadu. środowiskowego przez właściwe organy celem ustalenia, że realnie pod wskazanym adresem prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe wbrew ustawowemu obowiązkowi, co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji odmownej oraz uznanie, iż konieczne było wyodrębnienie lokalu;
- c) błędną ocenę stanu faktycznego, poprzez tendencyjne uznanie, że skarżący winien był udowodnić, że pod wskazanym adresem funkcjonują dwa odrębne gospodarstwa domowe ogrzewane odrębnymi źródłami ciepła, co stoi w kontrpozycji do ustawowego obowiązku organu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w tym przedmiocie;
- d) naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji godzącej w obowiązek procedowania w sposób, sprawiedliwy.
Skarżący podniósł, że pomimo braku wyodrębnienia lokalu mieszkalnego, pod wskazanym przez niego adresem prowadzone są dwa osobne gospodarstwa domowe, ogrzewane odrębnymi źródłami energii. Jego budynek ogrzewany jest osobnym piecem węglowym. Gmina do tej pory uznawała ta odrębność, pobierając od niego opłaty za wywóz nieczystości. Nadto skarżący podkreślił, że z powołanego przez organy art. 3d wynika, że organ ma obowiązek przeprowadzić wywiad środowiskowy, a gdy w odrębnych gospodarstwach wykorzystywane są oddzielne źródła ogrzewania – z wywiadu tego sporządzić notatkę i na tej podstawie dokonać wpisu do centralnej ewidencji emisyjności budynków – jeśli źródło wcześniej do tej ewidencji nie było zgłoszone. Zdaniem skarżącego organ tych obowiązków nie dopełnił i dlatego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dodatku węglowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141). Zgodnie z przepisami wskazanej ustawy, w brzmieniu ustalonym na mocy przepisów art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. poz. 2236 ze. zm.), w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym).
W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym).
W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e ustawy o dodatku węglowym).
Stosownie do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego skarżący złożył w dniu 16 listopada 2022 r.
Kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23 oraz 10 lipca 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw została złożona przez skarżącego w dniu 9 marca 2022 r. (k. 13 akt administracyjnych). Z dołączonego do akt aktu notarialnego z dnia 27 listopada 2018 r. rep [...] wynika, że skarżący wraz żona jest współwłaścicielem w ½ części budynku mieszkalnego zajmuje m.in. parter domu, połowę strychu pod wskazanym adresem, dom jest ogrzewany osobnym źródłem ciepła (kocioł na paliwo stałe zasilane ekogroszkiem). W sprawie nie było sporne, że skarżący złożył w terminie deklarację oraz wniosek o przyznanie dodatku węglowego.
W konsekwencji na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. W szczególności w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem oraz braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. W przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie zweryfikował twierdzeń skarżącego, że pod wskazanym adresem są prowadzone dwa odrębne gospodarstwa domowe, a treść art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym przewiduje źródła informacji, które organ dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego zobowiązany był uwzględnić. Wymienione źródła informacji nie stanowią katalogu zamkniętego. Od tego ile gospodarstw domowych jest prowadzanych pod jednym adresem, zależy zastosowanie art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym. Na gruncie przedmiotowej sprawy brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, pomimo wyraźnego obowiązku wynikającego z treści przywołanego przepisu.
Odnosząc się do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenia wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Przepisy ustawy nie wymagają również wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Należy także mieć na uwadze, że przedmiotowa nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r., zaś czynności zmierzające do wydzielenia lokalu miałyby zostać podjęte do dnia 30 listopada 2022 r.
Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie podkreśla, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym.
Skarżący złożył oświadczenie "nie podjąłem starań o wyodrębnienie lokalu, którego jestem właścicielem. Lokale są podzielone w poziomie. Ja zajmuje parter" (oświadczenie złożone w dniu 6 grudnia 2022 r., k.9 akt administracyjnych). Z powyższego oświadczenia nie wynika czy w określonym przez ustawę terminie było możliwe ustalenie odrębnego adresu. W tej sytuacji organ winien wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie, czego jednak nie uczynił.
Zdaniem Sądu organy nie poczyniły wystarczających ustaleń czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wymagane do przyznania wnioskowanego świadczenia, z tego względu decyzja jest co najmniej przedwczesna. Zgromadzony materiał dowodowy nie był, w ocenie Sądu, wystarczający w odniesieniu do niemożności ustalenia przez skarżącego odrębnego adresu do dnia 30 listopada 2022 r. Powyższe wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ powinien dopuścić z urzędu dowody przemawiające za wyjaśnieniem sprawy, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego.
Zdaniem Sądu organy zastosowały błędną wykładnię art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym oraz naruszyły przepisy procedury administracyjnej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.