Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 7 października 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/956/2022 działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy I. z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 15 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 31 maja 2022 r. przez Powiatowy Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. Po rozpoznaniu wniosku, Wójt Gminy I. decyzją z 30 czerwca 2022 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem świadczenie to nie przysługuje żonie w związku z opieką nad mężem.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła skarżąca. Wskazała, że od 1 lipca 2017r. zrezygnowała całkowicie z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoim mężem, który wymaga pomocy z powodu bardzo słabego wzroku. Podkreśliła, że do 31 maja 2022 r. tj. do czasu wydania nowego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, pobierała świadczenie pielęgnacyjne na męża w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1327/17) i decyzji SKO z dnia 8 grudnia 2018 r. SKO.ŚR/4111/1367/2018.
Po rozpoznaniu odwołania, opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
W swoich rozważaniach Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki przez skarżącą nad mężem. Niemniej jednak świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za rezygnację z zatrudnienia lub faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania takiej opieki.
Zdaniem Kolegium, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem, nie jest takim zakresem, który mógłby uzasadniać niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy bowiem mieć na uwadze, że mąż skarżącej, otrzymał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu na choroby narządu wzroku. Z oświadczenie skarżącej wynika, że ze względu na słaby wzrok mąż nie może sam prowadzić samochodu, rozbić zakupów w sklepie i wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. W związku z powyższym, sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem, nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. W ocenie Kolegium są to bowiem zwykłe czynności dnia codziennego, wykonywane również przez wszystkie osoby pracujące zawodowo nawet w pełnym wymiarze czasu pracy i nie stanowią tego typu zajęć, które dyskwalifikowałoby możliwość podjęcia zatrudnienia.
Na powyższą decyzję skarżąca, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnie, polegającą na przyjęciu, iż żonie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej, w sytuacji gdy żona jest osobą najbliższą, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny;
- art, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na pominięcia faktu, skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pracy w gospodarstwie rolnym) w celu sprawowania opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z oświadczenia o rezygnacji z zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej (pracy w gospodarstwie rolnym) w celu sprawowania opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 października 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy I. z dnia 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.
Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020.111 ze zm., dalej będzie stosowany skrót u.ś.r.). Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi innym osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).
Na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z ust. 1b art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Przepis ten został jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, przy czym symbol przyczyny niepełnosprawności został określony jako 04-O, a orzeczenie zostało wydane na stałe. Orzeczenie wskazuje przy tym, że mąż skarżącej może zostać zatrudniony, ale w warunkach pracy chronione. W aktach sprawy brak jakichkolwiek zaświadczeń lekarskich, czy informacji ze szpitala.
Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej ma problemy ze wzrokiem, nie może sam prowadzić samochodu, rozbić zakupów w sklepie, sprzątać, przygotowywać posiłków, gdyż jest osobą niedowidzącą. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że mąż skarżącej pobiera rentę, zasiłek pielęgnacyjny oraz wynagrodzenie za pracę, ponieważ pracuje jako pracownik ochrony. Skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze wobec swojego męża, które nie wychodzą poza zakres zwykłych czynności dnia codziennego, które wykonuje także dla siebie i dwójki wspólnych dzieci.
Zdaniem Sądu trafnie organ II instancji wskazał, że wykazany przez skarżącą zakres opieki nie uniemożliwia jej podjęcia aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym, choćby w godzinach w których jej mąż jest w pracy. Czynności wykonywane przez skarżącą, w związku ze sprawowaną opieką nie są absorbujące na tyle, aby zachodziła definitywna konieczność rezygnacji z aktywności zawodowej.
Odmowa więc przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji nastąpiła z powodu oczywiście błędnego twierdzenia jakoby świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało w relacjach małżeńskich. Natomiast organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z powodu braku związku przyczynowego między sprawowana opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).
W przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia, a samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy podkreślić w niniejszej sprawie, że mąż skarżącej wymagał opieki, która nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym) choćby w niepełnym wymiarze czasu. Wskazany zakres czynności opiekuńczych przez skarżącą można natomiast świadczyć albo przed pójściem do pracy, albo po powrocie do domu, np. robienie zakupów, przygotowywanie posiłków. Są to także czynności, które nie pochłaniają całego dnia, i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopiecznym, zwłaszcza że jest on osobą jedynie niedowidząca i samodzielną, o czym świadczy jego zatrudnienie w firmie ochroniarskiej. Zakres czynności świadczonych przez skarżącą nie odbiega od tych czynności, które są zazwyczaj wykonywane w rodzinie, w której nie ma osoby niepełnosprawnej i nikt z uwagi na potrzebę ich wykonywania nie rezygnuje z zatrudniania. Świadczenie pielęgnacyjne natomiast samo w sobie nie ma zastępować wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość podjęcia zatrudnienia, a sama sprawowana opieka nie wymaga od niego ciągłego i stałego zaangażowania.
Na zakończenie należy jednak podkreślić, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne do maja 2022r. Zostało ono przyznane przez organ I instancji na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2018r. Należy jednak zauważyć, że na skutek przedmiotowego wyroku uchylone zostały decyzje obu instancji jedynie z uwagi na fakt, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła z powodu błędnej interpretacji, iż żonie nie przysługuje ono w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Sąd nie rozważał istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją, czy nie podejmowanie zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę takie związku po prostu brak, a samo orzeczenie o niepełnosprawności nie jest wystarczającą (jedyną) przesłanką decydującą o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które w sposób istotny mogłoby mieć wpływ na wynika sprawy.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.