Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 marca 2017r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7 i 77'kpa, art. 2, art. 9 ust.1, ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust. 2, art. 18, art. 20, ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów po rozpatrzeniu odwołania J. A., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2016r. o przyznaniu małoletniemu K. A. - reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego matkę – K. A., świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 marca 2016 r. do 30 września 2016r.- uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
Ustalono następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia 4 czerwca 2016r. Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu małoletniemu K. A. (ur. 20.05.2012r.) - reprezentowanemu przez przedstawiciela ustawowego matkę – K. A., świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu wyżej opisanej decyzji organ wpierw przytoczył zasady przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego a następnie wskazał, iż wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 24.03.2015 r., sygn. [...] zasądzone zostały na rzecz K. A. alimenty w wysokości po 900 zł miesięcznie. Dochód miesięczny netto rodziny za 2014 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 9 ust.
2. w/w ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zaś wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wpłynął do organu w dniu 31.03.2016 r. Biorąc zatem pod uwagę stan prawny i faktyczny organ l instancji orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji.
Organ l instancji zawiadomił J. A. o przyznaniu wyżej opisaną decyzją świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla K. A. w kwocie 500 zł od 1.03.2016 r. do 30.09.2016 r., oraz informację o wysokości zobowiązań J. A. wobec Skarbu Państwa z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego
J. A. złożył odwołanie od tej decyzji l instancji, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania J. A. wskazał, że do zawiadomienia jakie otrzymał nie została dołączona zaskarżona decyzja z dnia 6.04.2016 r. dlatego też został pozbawiony prawidłowego zapoznania się z jej treścią oraz skutecznego odwołania, a także nie miał wiedzy o numerze konta, na które powinien wpłacać alimenty. Z niewiadomych powodów — jak wskazał odwołujący - po raz kolejny nie otrzymał istotnych dokumentów, dotyczących płacenia alimentów, od których nigdy się nie uchylał, co może udowodnić.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu niniejszego odwołania stwierdziło, że zasługuje ono na uwzględnienie, jednakże nie tylko z przyczyn w nim podniesionych. Zaskarżona decyzja, jak też poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne organu l instancji naruszają obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, oraz ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2016 r., póz. 169 ze zm.) co sprawia, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.
Zdaniem Kolegium odwołujący J. A. jako dłużnik alimentacyjny ma status strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Kolegium powołało się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt: l OSK 800/11 oraz w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt: l OSK 2226/12, zgodnie z którym należy uznać, że nietrafne jest stanowisko, jakoby przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie miało wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, lecz jest to jedynie jego interes faktyczny.
Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest, zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 cytowanej ustawy.
Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że odwołujący J.A. nie był potraktowany przez organ l instancji jako strona postępowania i nie brał w tym postępowaniu udziału przed organem l instancji. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane złożonym w dniu 31.03.2016r. wnioskiem K. A. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. O wszczęciu 2
Sygn. akt III SA/Kr 704/17 postępowania nie zawiadomiono J. A., również decyzja wydana w tym postępowaniu z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 6.04.2016r., nie została skierowana do odwołującego, co wynika zarówno z jej treści, jak i tzw. rozdzielnika. Odwołującego powiadomiono jedynie o fakcie wydania decyzji pismem z dnia 6.04.2016r., znak: [...], a jej kserokopię otrzymał odwołujący dopiero w dniu 20.04.2016r. na wniosek z dnia 20.04.2016r. jego pełnomocnika E. A. W tych okolicznościach decyzja organu pierwszej instancji wydana została z wyraźnym naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), a odwołujący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W istocie decyzja ta była pierwszym i jedynym pismem procesowym, wydanym w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 31.03.2016r, jakie doręczono odwołującemu.
Należy podkreślić, że art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia, się co do zebranych dowodów.
W konsekwencji w sytuacji dostrzeżenia przez Kolegium, że odwołujący się jest stroną postępowania i jest legitymowany do złożenia odwołania, a nie brał udziału w postępowaniu przed organem l instancji, konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Nie można przyjąć, że w postępowaniu l instancji wyjaśniono zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro nie brały w nim udziału wszystkie strony.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. A. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego K. A. zarzucając naruszenie: art. 28 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że dłużnik alimentacyjny ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, ze dłużnik alimentacyjny jest strona tego postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że z punktu widzenia zobowiązanego do alimentów nie zmieniają się jego obowiązki, tylko podmiot, któremu za dany okres 3
Sygn. akt III SA/Kr 704/17 ma przekazać należności już ustalone sądownie. Gdyby ustawodawca uznawał go za stronę postępowania przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny, ponieważ jako stronie doręczane byłby mu rozstrzygnięcia zapadające w sprawie. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. póz. 1369), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.
Przede wszystkim sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r. (l OSK 2027/16 oraz podane tam orzeczenia opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń. Rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tego funduszu nie mają bowiem wpływu na jego sytuację prawną, a to kryterium wyznacza status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak stwierdził sąd mogą one mieć wpływ na sytuację faktyczną dłużnika alimentacyjnego, jednak interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Źródłem obowiązków i ograniczeń, o jakich mowa w art. 27 ust. 1, ust. 1a, art. 5 ust. 1-4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest relewantna prawnie okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów 4
Sygn. akt III SA/Kr 704/17 statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy (dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, wobec której egzekucja okazała się bezskuteczna). Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów. Okoliczności tej nie może natomiast weryfikować we własnym zakresie organ administracji rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Sąd zaznaczył, że ani w postępowaniu o przyznaniu świadczeń, ani w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, nie nakłada na niego obowiązków, które są przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji. Osoba zobowiązana do alimentów ma zaś instrument chroniący jej interes w sprawie uznania jej za dłużnika alimentacyjnego poprzez kwestionowanie ustaleń organu egzekucyjnego.
Sąd zaznaczył, że interesu prawnego nie należy także upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności.
W niniejszej sprawie nie jest uprawniona teza Kolegium, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tego funduszu mają wpływ na sytuację prawną skarżącego. Rozstrzygnięcia te mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną dłużnika alimentacyjnego, interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest jednak oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów. Okoliczności tej nie może weryfikować we własnym zakresie organ administracji rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Należy podkreślić, że ani w postępowaniu o przyznaniu świadczeń, ani w postępowaniu o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, nie nakłada na niego obowiązków, które są przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji. Osoba zobowiązana do alimentów ma zaś instrument chroniący jej interes w sprawie uznania jej za dłużnika alimentacyjnego poprzez kwestionowanie ustaleń organ egzekucyjnego.
O tym, czy określonemu podmiotowi służą prawa strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od przedmiotu konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego musi uwzględniać specyfikę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy. Stroną takiego postępowania jest niewątpliwie osoba uprawniona, co wynika z art. 15 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 15 ust. 3, 4 i 7 ustawy).
Przepisy rozdziału 4 ustawy regulującego zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Art. 27 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu (a także organowi właściwemu dłużnika) informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu.
Natomiast istotny dla nabycia przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu ustawy stan bezskuteczności egzekucji nie podlega kwestionowaniu i weryfikacji przed organami administracji. Zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji nie może być przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania świadczenia. Jest to bowiem czynność organu prowadzącego postępowanie 6
Sygn. akt III SA/Kr 704/17 egzekucyjne i może być kwestionowana w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania egzekucyjnego, w przypadku prowadzenia egzekucji przez komornika w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 k.p.c. Czynności podejmowane przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym podlegają kontroli sądu powszechnego na zasadach określonych w k.p.c. Zobowiązany do alimentów z chwilą otrzymania informacji o przyznaniu świadczenia, o ile wcześniej nie miał wiedzy na temat wystawionego zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, ma możliwość wniesienia skargi kwestionującej prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym zaświadczenia wystawionego przez organ egzekucyjny. O rozstrzygnięciu jakie zapadnie w wyniku rozpoznania skargi przez Sąd, jeżeli będzie to miało wpływ na prawo do świadczenia zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy, organ egzekucyjny zawiadamia organ administracyjny, który podejmuje dalsze działania w zależności od stanu sprawy.
Interes dłużnika alimentacyjnego jest więc dostatecznie chroniony przez przepisy prawa, wymaga jedynie podjęcia przez niego stosowanych działań. Stąd też ustawodawca ograniczył uprawnienia dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu do udzielenia mu informacji o przyznaniu świadczenia, o czym mowa w art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy.
Interesu prawnego nie należy także upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności, natomiast twierdzenia odnośnie spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych może mieć znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota zaliczki alimentacyjnej polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie Kolegium naruszyło zatem art. 28 K.p.a. w związku z art. 23 i 27 ust. 1 i ust. 7 ustawy uznając, że dłużnik alimentacyjny jest stroną w postępowaniu o przyznanie 7
Sygn. akt III SA/Kr 704/17 świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przyznanie świadczenia jest bowiem konsekwencją niezrealizowania obowiązku alimentacyjnego stwierdzonego zaświadczeniem organu egzekucyjnego o bezskuteczności egzekucji. Świadczenie to może być kwestionowane w odrębnym trybie, co wyklucza możliwość jego kwestionowania w toku postępowania o przyznanie świadczenia. Uchylenie zatem przez Kolegium decyzji organu l instancji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego ze względu na uznanie, że dłużnik alimentacyjny ma legitymację strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie było prawidłowe, co uzasadnia zasadność skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.