Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D.N. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 3 marca 2022 r. (znak SKO.NP/4115/45/2022) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 15 grudnia 2021 r. znak [...], którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z 3 listopada 2021 r. skarżąca wniosła do Wójta Gminy [...] podanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Skarżąca oświadczyła, że zakres opieki obejmuje: pobudkę (w zależności od potrzeby), higienę niepełnosprawnego (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, kontrolę nad higieną jamy ustnej, moczenie nóg), podmywanie, opróżnianie z kału, smarowanie kremami, przygotowywanie ubrań i ubieranie, a także przewracanie na drugi bok, co drugi dzień ćwiczenia fizyczne, co najmniej 3 razy w tygodniu pomiar ciśnienia, podawanie leków (2 razy dziennie), przygotowywanie i podawanie posiłków (5 razy dziennie), sprzątanie, pranie prasowanie, załatwianie spraw urzędowych i recept, robienie zakupów, opłacanie rachunków, przyjmowanie księdza, wyjścia na spacery na wózku inwalidzkim, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, czytanie, ćwiczenia logiczne, masaże, oklepywanie, układanie do snu oraz czuwanie.
Skarżąca przedłożyła kopie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej syna oraz jego niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oświadczyła nadto, że pobiera rentę rolniczą. Organ ustalił, że renta rolnicza została przyznana skarżącej od 1 lipca 2006 r. na stałe, a wysokość tej renty wynosi 1 063,88 zł netto.
Decyzją z 15 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Zauważył, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka z synem i mężem w domu jednorodzinnym. Syn porusza się na wózku inwalidzkim, cierpi na częściowy niedowład rąk, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga stałej opieki, która jest sprawowana przez skarżącą (mąż pracuje zawodowo). Organ I instancji podkreślił jednak, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do renty. Jako kolejny powód rozstrzygnięcia odmownego załatwienia wniosku skarżącej, Wójt powołał treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111 ze zm., dalej: ustawa) zaznaczając, że niepełnosprawność syna skarżącej nie powstała w okresie wskazanym w tym przepisie.
W odwołaniu skarżąca powołała się na brak uwzględnienia przez organ I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 oraz na błędne uznanie, że fakt nabycia prawa do renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia.
Decyzją z 3 marca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując jednak, że w zakresie nieuwzględnienia powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego decyzja jest nieprawidłowa. Odnosząc się natomiast do pozostałych okoliczności sprawy, organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie decyzji odpowiada jednak prawu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezgodności do pracy, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 za niezgodny z Konstytucją.
W ocenie SKO w Tarnowie, uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego może być osoba mająca przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z kolei uprawnienie to nie przysługuje osobie posiadającej rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy lub rentę rolniczą. Zdaniem organu, podstawową przesłanką przyznania świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zaś osoba, która z przyczyn od niej niezależnych (zdrowotnych) nie może podjąć zatrudnienia, nie spełnia tej przesłanki. Nie posiada ona bowiem naturalnej zdolności do pracy, w konsekwencji nie może z niej zrezygnować. Organ II instancji wskazał, że niepełnosprawność syna skarżącej powstała w 2008 r., zaś rentę rolniczą pobiera ona od 2006 r. Powyższe oznacza, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad synem.
W skardze na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt nabycia prawa do renty rolniczej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia, podczas gdy organ administracji powinien dokonać wykładni prokonstytucyjnej tego przepisu. W ocenie skarżącej, nie ma uzasadnienia dla zróżnicowania sytuacji opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy, w sytuacji gdy świadczenie to jest znacznie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Końcowo skarżąca podniosła, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów niepełnosprawnych z pewnością nie przemawia stan finansów państwa.
Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy domagał się jej oddalenia, podtrzymując wyrażoną w zaskarżonej decyzji argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa – zgodnie z wnioskiem skarżącej – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Przeprowadzona w tej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego.
Poprzedzając dalsze uwagi należy podkreślić, że Sąd podzielił stanowisko i argumentację organu odwoławczego w części odnoszącej się do błędnego zastosowania przez organ I instancji art. 17 ust. 1b z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Argumentacja SKO w Tarnowie była zgodna także ze stanowiskiem skarżącej prezentowanym w złożonym od decyzji organu I instnacji odwołaniu. Z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. winien znaleźć zastosowanie.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19 oraz z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21).
Istotą sporu w kontrolowanej sprawie była natomiast kwestia oceny wpływu pobierania przez skarżącą renty rolniczej - na spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 in fine (związek przyczynowy między rezygnacją z pracy, a opieką) oraz z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy (wyłączenie dotyczące osób posiadających ustalone prawo do renty).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, (...) lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak natomiast stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do tego, czy skarżąca może być uznana w ogóle za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, gdy jest ona niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym, a zatem, czy można było stwierdzić wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą. Zajmując stanowisko względem tego zagadnienia należy stwierdzić, że wyłącznie okoliczność pobierania przez skarżącą renty rolniczej nie wykluczała jeszcze, co do zasady, możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak wystąpienia wskazanego wyżej związku przyczynowo-skutowego.
Zauważyć bowiem należy, iż renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym, zgodnie z art. 57 ust 1. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm., dalej: ustawa emerytalna) przysługuje osobie, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Jeżeli osoba utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (art. 12 ust. 2), a jeżeli utraciła w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji, jest osobą częściowo niezdolną do pracy (art. 12 ust. 3). W przypadku zaś przyznawania renty rolniczej, ocenie nie podlega tak rozumiana niezdolność do pracy, bowiem przesłanką nabycia renty rolniczej jest trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz.U. z 2021 r. poz. 266 ze zm., dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników).
Przy czym za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 5). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, iż oceny niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym dokonuje się w odniesieniu do pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 20 maja 1997 r., sygn. akt II UKN 121/97; 12 lutego 2009 r., sygn. akt III UK 71/08, lub 10 marca 2011 r., sygn. akt II UK 306/10). Oznacza to, że pojęcie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest definiowane nie tylko schorzeniami odwołującego, lecz także wielkością i rodzajem gospodarstwa, w którym on pracuje. Sam zatem fakt stwierdzenia uzyskiwania renty rolniczej nie może prowadzić do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów ustawy emerytalnej.
Niemożność osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia pracy innej niż wykonywana w gospodarstwie rolnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 779/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1054, wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1650/21). Przyjmując zatem apriorycznie, że – posiadająca prawo do renty rolniczej skarżąca – nie może spełnić przesłanki związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a opieką nad niepełnosprawnym, organ II instancji naruszył art. 17 ust. 1 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania nie można bowiem wykluczyć tego, że o ile skarżąca utraciła zdolność do pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym, czego następstwem było przyznanie jej renty rolniczej – to może ona jednak wykonywać (z uwagi na stan zdrowia lub po przekwalifikowaniu się) inne aktywności zawodowe, niezwiązane z pracą w jej gospodarstwie.
Organ odwoławczy zajmując stanowisko, iż skarżąca nie ma naturalnej (obiektywnej) zdolności do pracy, z której nie mogłaby zrezygnować, pominął fakt, że brak zdolności skarżącej do pracy odnosił się wyłącznie do jej gospodarstwa rolnego, a nie do aktywności zawodowej w ogóle. Tym samym, SKO w Tarnowie pominęło poddania analizie jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej kolejności należy odnieść się do kwestii art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy i odpowiedzieć na pytanie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien zostać załatwiony odmownie w każdym przypadku, gdy strona posiada już prawo do jednego ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. W niniejszej bowiem sprawie, zarówno organy I, jak i II instancji uznały, że skoro skarżąca pobiera rentę rolniczą, to okoliczność ta, z uwagi na treść wskazanego wyżej przepisu, wykluczała dopuszczalność uwzględnienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzekające organy administracji oparły się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, co jednak, w realiach kontrolowanej sprawy, ocenić należało jako nietrafne.
Zauważyć należy, że na gruncie cytowanego wyżej przepisu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypowiadane są niejednolite poglądy odnośnie do wzajemnej zależności między uprawnieniem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a ustalonym już prawem do innego świadczenia, wskazanego w tym przepisie (emerytury, renty). Jeden z poglądów opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i wskazuje, że już sama treść tego przepisu wprost wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone np. prawo do renty, w tym, renty rolniczej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 765/21). W orzecznictwie prezentowane jest jednak także przeciwne stanowisko, za którym opowiada się skład orzekający w niniejszej sprawie. W ramach tego poglądu akcentuje się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej analizowanego przepisu, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się tylko do dyrektyw językowych.
Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Ta linia orzecznicza zwraca uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w systemie prawa. W dacie bowiem uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych, wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa, niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia.
Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w omawianej jednostce redakcyjnej przepisu, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe (w 2021 roku 1971 zł, w 2022 roku 2119 zł) od najniższej emerytury, czy pobieranej przez skarżącą w niniejszej sprawie renty rolniczej.
W ramach przedstawianego poglądu akcentuje się, że intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje już inne wyższe świadczenie. Podkreśla się zatem, że odczytanie znaczenia tej regulacji w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19).
O ile zatem treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie (np. do renty, w tym rolniczej), to uznać należy, że taka, literalna tylko wykładnia tego przepisu naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwracano uwagę, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 marca 1988 r., U 7/87, 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12). W rozpatrywanym przypadku sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego.
Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyroki z: 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Zaznaczyć trzeba, że wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. (sygn. K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych i podniesione w skardze, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).
Należy bowiem mieć na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających m.in. rentę rolniczą w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, opiekun potencjalnie nie może podjąć innej pracy zarobkowej (poza gospodarstwem), którą mógłby wykonywać (por. rozważania na wstępie), gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub rentowego. W powołanych wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 ustawy czy art. 96 ustawy emerytalnej), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.
Również ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 33 ust. 1 normuje zbieg uprawnień wskazując, że uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie – wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty (w tym rolniczej, por. art. 3 pkt 5 ustawy), przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Wobec tego, należy dokonywać takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub rentowego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 829/21).
Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (tak m.in. NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). O ile więc renta jest prawem niezbywalnym, to uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W przypadku renty rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy emerytalnej. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez nią renty rolniczej, co miało wpływ na wynik sprawy. Sama bowiem okoliczność ustalenia prawa do renty rolniczej i jej pobieranie przez skarżącą, nie powinna jeszcze wykluczać możliwości dokonania wyboru korzystniejszego (wyższego) świadczenia, gdy postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest właśnie fakt pobierania renty rolniczej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej w zakresie wykładni art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. W sprawie konieczne będzie zatem przeprowadzenie merytorycznych ocen i analiz zmierzających do weryfikacji wszystkich normatywnych przesłanek przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie istotne będzie ustalenie stanu zdrowia skarżącej, w kontekście przesądzenia, czy stan ten obiektywnie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy poza gospodarstwem rolnym. W tym aspekcie konieczne będzie także ustalenie posiadanych przez skarżącą kwalifikacji. W zależności od ustaleń poczynionych w powyższym względzie, organy administracji winny następnie dopiero rozważyć, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny uzasadnia możliwość przyjęcia, iż skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmuje.
Zatem kwestia spełniania przez skarżącą przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje otwarta i winna podlegać badaniu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Gdy natomiast postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku skarżącej i jedyną przeszkodą będzie pobieranie renty rolniczej, wówczas organ powinien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie tej renty i uzależnić przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia dowodu na wstrzymanie jej wypłaty (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1726/21). Organ będzie miał w tej materii na względzie, aby ewentualne przejście skarżącej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych było płynne, tak, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej, niezbędnego dla życia świadczenia nawet przez krótki czas (por. rozważania NSA na temat konieczności koordynacji działań organów, wyrok z 24 marca 2021 r. I OSK 2810/20).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika z wyboru (adwokata), w kwocie 480 zł.