Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 listopada 2005 r, znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2005 r znak [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do powierzchni i konfiguracji działki ewid. Nr [...] położonej w obrębie [...], jedn, ewid. Miasto [...]. Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art.138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7,, b" ust.2 pkt 2, art. art. 20, 21, 22, 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) oraz na § 46 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.Nr 38, poz. 454).
Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności i motywy prawne rozstrzygnięcia.
Wnioskiem z [...] lipca 2005 r M. B. wystąpiła do Starosty Powiatu w [...] o wprowadzenie zmian w zakresie powierzchni i granic w odniesieniu do działki ewidencyjnej [...] w [...].Wniosek złożono w ślad za przekazanym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005r wnioskiem zawartym w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] kwietnia 2005 r, podnosząc, że stan ewidencji jest wadliwy, gdyż zmieniono powierzchnię działek, a w konsekwencji ich granice.
Starosta zawiadomił dnia 10.08.2005 r o wszczęciu postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji w odniesieniu do działki 1287 stanowiącej własność M. i Z. B. i wyznaczył rozprawę na gruncie.
Właściciele sąsiednich działek nie stawili się.
Decyzją z dnia [...] października 2005 r Starosta Powiatu [...] z powołaniem na przepis art.22 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 105 kpa, umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do powierzchni i konfiguracji działki [...].
Starosta ustalił, że w tym samym przedmiocie toczyło się już postępowanie administracyjne, rozstrzygnięte decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998r znak [...], którą odmówiono wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów przez zmianę powierzchni działki ewid. [...] (dawna pgr. L.kat 1590/12) z 0.1072 ha na 0.1173 ha i jej konfiguracji.Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1998 r Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. B.. Organ l instancji stwierdził, iż w tym postępowaniu właściciele domagali się pomiaru kontrolnego, przy czym decyzją z [...] października 1981 r rozgraniczono tę działkę z działkami sąsiednimi [...] (dawny L.kat [...]) i dawną L.kat. [...], która weszła w skład dz. [...].
Zdaniem organu l instancji, sprawa o wprowadzenie zmian co do powierzchni i konfiguracji działki 1287 została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a więc niedopuszczalne było ponowne prowadzenie sprawy w tym samym przedmiocie.
W odwołaniu od tej decyzji M. i Z. B. domagali się zmian w ewidencji, w oparciu o faktyczny stan posiadania na czas zakładania ewidencji w 1971 r, kiedy to - nabyli działkę.
Utrzymując w mocy powyższą decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na istotę ewidencji gruntów, jako zbioru informacji obrazujących aktualny stan prawny i faktyczny gruntów. Wskazano wymienione § 46 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, orzeczenia, decyzje i dokumenty mogące stanowić podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji.Podkreślono, że odwołujący się opierają się na takim samym stanie faktycznym w żądaniu zmian, jaki istniał przed wydaniem w dniu "24.03.1998 ", znak [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], decyzji odmawiającej wprowadzenia zmian.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli M. i Z. małż. B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2005 r.Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skargę oparto na zarzucie rażącego naruszenia prawa.Zdaniem skargi polega ono na błędnym przyjęciu, że sprawa zmiany powierzchni i granic ewidencyjnych działek [...] została zakończona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 1998 r, podczas, gdy postępowanie to ograniczono jedynie do,, odtworzenia " wadliwie ustalonych granic. Drugi zarzut, dotyczy przyjęcia, że żądanie wprowadzenia zmian opiera się na niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, mimo, że domagają się tego w trybie rozporządzenia,, o zakładaniu " ewidencji gruntów " a nie w trybie rozgraniczenia czy też odtworzenia granic jak czyniono to przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...].
Zdaniem skarżących, zaskarżone decyzje należy uchylić, celem dokonanie zmian w ewidencji gruntów w oparciu o faktyczny stan posiadania na czas zakładania ewidencji t.j. rok 1971.Skarżący wyrazili pogląd, że podstawą zmian ewidencji nie może być dokumentacja geodezyjna postępowania rozgraniczeniowego z 1980 r albowiem wynik rozgraniczenia był konsekwencją wadliwych granic ewidencyjnych.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.Podtrzymując dotychczasowe ustalenia wskazano, że przedmiotem postępowania prowadzonego w 1998 r przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Jaśle było właśnie dokonanie w ewidencji zmian powierzchni i konfiguracji działki, celem przywrócenia jej powierzchni odpowiadającej wymienionej w akcie notarialnym z 1971 r.W postępowaniu tym domagano się pomiaru kontrolnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania zapadłą decyzja odmowa, uwzględniająca stan ewidencji granic wynikający z rozgraniczenia dokonanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10. 1981 r Nr GK [...] działki [...] (ewid. [...]) z pgr. [...] (dz.ewid. [...]), pgr [...] (weszła w skład ewid. [...]), według ostatniego stanu spokojnego posiadania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.Kontrola ta - stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną.
Jak wyżej wskazano Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Niemniej nawiązując do wyartykułowanego w skardze żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią mocy decyzji organu l instancji, należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Zarazem zaskarżona decyzja opiera swoje rozstrzygnięcie właśnie na przepisie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, stojąc na stanowisku, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.
Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza m.in. nieważność decyzji, która (pkt 3) dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W sprawie niniejszej istnieje spór, co do tego czy sytuacja taka miała miejsce.
Stan sprawy i znajdujące się w niej dowody wskazują, iż oparte na nich stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest trafne.
Skarżący domagając się powrotu do granic i powierzchni działki [...] odpowiadających jej opisowi z czasu założenia ewidencji w 1971 r, całkowicie pomijają stan sprawy wynikający z późniejszych zdarzeń.
Trzeba mieć na uwadze, że zasięg prawa własności skarżących został ustalony ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r [...], opartą na przepisach art.8 ust.1 wówczas obowiązującego jeszcze dekretu z dnia 13 września 1946 r o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53, poz. 298 z późn.zm.).Przebieg granicy ówczesnej działki gr. [...] określały znak i linie graniczne określone na szkicu polowym operatu pomiarowego z dnia [...].08.1980 r L.ks.rob, [...] stanowiącego załącznik do decyzji i przyjętego do zasobu - składnicy geodezyjnej za Nr [...].
Rozgraniczenie nieruchomości (decyzja, czy orzeczenie Sądu), stwarza stan prawny przebiegu granic, a zatem ustala zasięg prawa własności względem sąsiadujących nieruchomości. Ten stan podlega rejestracji w ewidencji gruntów, która zgodnie z przepisem art.2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240, poz. 2027) stanowi jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.
W myśl przepisu art.20 ust.1 pkt 1 w odniesieniu do gruntów, ewidencja obejmuje informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów jeżeli zachodzą założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty.
Zgodnie z przepisem § 44 pkt 2 obowiązującego od 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 34, poz. 454), podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności operatu ewidencji t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, obrazującymi aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości.
Stosownie do przepisu § 45 ust. 2 w zw. z § 35 i 36 ust. 1 do materiałów źródłowych należą także orzeczenia sądów lub decyzje administracyjne wydane w postępowaniu rozgraniczeniowym, a przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i sporządzonej m.in. w takim postępowaniu. Nie jest dopuszczalne zatem kwestionowanie w postępowaniu ewidencyjnym, granicy ustalonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, i żądanie wykazania w ewidencji przebiegu granic sprzed rozgraniczenia.
Wbrew stanowisku skarżących przedmiotem sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r [...], utrzymującej w mocy - po rozpoznaniu odwołania obecnych skarżących - decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r [...], było nie,, odtworzenie wadliwie ustalonych granic ", lecz odmowa żądaniu wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów co do powierzchni i konfiguracji działki [...].Zgłoszone żądanie zmierzało właśnie do zwiększenia ustalonej w następstwie rozgraniczenia powierzchni działki z 10 a 72 m 2 do 11 a 73 m 2, przez zmianę jej konfiguracji.
Trafne jest zatem stanowisko organu, iż jest to sprawa tożsama ze sprawą zainicjonowaną żądaniem skierowanym do Starosty Powiatu [...] wnioskiem skarżących zawartym w odwołaniu z dnia [...].04.2005 r od decyzji Burmistrza Gminy [...], przekazanym Staroście przy postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r l ponowionym w piśmie z [...] lipca 2005 r. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że podstawę faktyczną żądanych zmian stanowią te same okoliczności, które istniały przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1998 r.W tej sytuacji,w przypadku merytorycznego rozpoznania przez Starostę sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 1998r i wprowadzenia żądanej zmiany, lub jej odmowa, skutkowały by wydaniem decyzji w warunkach naruszenia przepisu art.156 § 1 pkt 3 kpa. Umorzenie zatem postępowania wywołanego wnioskiem skarżących, wobec ujawnienia się okoliczności wyłączającej możliwość wydania decyzji merytorycznej, w postaci wydanej już wcześniejszej decyzji ostatecznej rozstrzygającej tę sprawę znajdowało oparcie w przepisie art. 105 § 1 kpa.
Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art.29 ust.1 i 2 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic, (Por. St. Rudnicki,sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, str 80).
Spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych, których płożenie determinuje przebieg linii granicznych.
Zgodnie z § 9 ust.1 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W świetle regulacji zawartych w §§ 60 ust. 1 pkt 3, 61 i 62 powierzchnia działki - czyli tzw. pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic. Przebieg granic działki determinuje jej powierzchnię, a nie powierzchnia, choćby wymieniona w akcie notarialnym - czy wpisana do księgi wieczystej w jej opisie - jak sądzą skarżący wpływa na przebieg granic.Innymi słowy nie dopasowywuje się granic do powierzchni, lecz istnieje odwrotna właśnie współzależność.
Przesłanką postępowania rozgraniczeniowego jest spór o zasięg prawa własności.Uprzednie rozgraniczenie decyzją (czy orzeczeniem sądu) nie wyłącza powstania takiego sporu na przyszłość, nawet jeżeli tylko jeden z właścicieli sąsiadujących nieruchomości kwestionuje przebieg granic.
W wypadku zatem powstania sporu pomiędzy właścicielami o to czy zasięg prawa własności jest zgodny z przebiegiem granic ustalonych rozgraniczeniem decyzją z 1981 r, otwarta jest droga postępowania rozgraniczeniowego.
Natomiast przewidziany art.39 ustawy tryb tzw. postępowania o wznowienie znaków granicznych, ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy sam przebieg granic nie jest sporny, a tylko znaki zostały przesunięte, zniszczone lub uszkodzone. Wznowienie znaków granicznych ma zapobiegać sporom o przebieg granicy. Gdy taki spór powstanie ustalenie znaków następuje już w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Stosownie do przepisu art. 26 ust.1 w zw. z art. 25 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (tj.Dz.U. z 2001 Nr 124, poz. 1361 z późn.zm.) podstawę oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości tj. właśnie dane z ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia gruntu w opisie nieruchomości zawartym w dziale l księgi wieczystej nie jest objęta domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa z art. 3 tej ustawy, ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art.6).
Oznacza to, że objęta opisem powierzchnia nieruchomości, a w tym poszczególnych działek wchodzących w jej skład może ulegać zmianom.
Zmiany te mogą być albo następstwem dokładniejszych pomiarów w niezmienionych granicach ewidencyjnych, lub też mogą być następstwem zmiany konfiguracji działki, a więc zmiany przebiegu tych granic. Jeśli zmiana przebiegu granic jest następstwem orzeczenia sądu lub decyzji, stwarzającego stan prawny co do zasięgu prawa własności, to zmiana w ewidencji gruntów takiego przebiegu granic może być tylko następstwem kolejnego orzeczenia sądu lub decyzji wydanej w innym postępowaniu niż postępowanie ewidencyjne, które tylko ma zarejestrować ewentualnie nowopowstały stan.
Z tych względów skarga ulegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póż.zm.).