Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 2 marca 2023 r., SKO.ŚR/4111/34/2023, wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wójta Gminy I. z dnia 13 grudnia 2022 r., znak [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, na podstawie przepisów art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. 2022 r, poz. 615 ze zm.) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Przedstawiając stan sprawy SKO podało, że wnioskiem z dnia 2 listopada 2022 r. J. S. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką T. M. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 19 października 2022 r., zaliczające T. M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano m.in., że orzeczenie wydaje się do dnia 31 października 2023 r. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ l instancji ustalił, że T. M. jest osobą niepełnosprawną, zależną od pomocy osób trzecich, z uwagi na swoje dolegliwości jest osobą wymagającą stałej pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ l instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomimo odniesienia się do wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie wyjaśniło, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, J. S. mieszka wraz z mężem i dzieckiem pod adresem ul. S. [...], N., Gmina I., natomiast T. M. mieszka sama pod adresem M. nr [...]. Organ stwierdził, że dystans dzielący oba gospodarstwa domowe to ok. 6 km. W toku postępowania przeprowadzono dwa wywiady środowiskowe: w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki - w dniu 30 listopada 2022 r. i odwołującej - w dniu 25 listopada 2022 r. Jak ustalił pracownik socjalny podczas wywiadu w miejscu zamieszkania T. M.: "Pani T. M. gospodarstwo domowe prowadzi sama. Jest osobą w podeszłym wieku (76 lat). Jest wdową. Mieszka w domu jednorodzinnym, gdzie zajmuje jeden pokój, kuchnię i łazienkę. (...) W codziennych czynnościach dnia codziennego pomaga jej córka J. S. Pomaga w następujący sposób: Przygotowuje posiłki, sprząta w domu, robi pranie, prasuje, dba o ład i porządek, ustala wizyty lekarskie, wykupuje leki i kontroluje ich przyjmowanie przez matkę.
Pomaga w czynnościach samoobsługowych (ubieranie, higiena osobista)". Natomiast w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania J. S. pracownik socjalny ustalił następujące okoliczności: "Pani J. oświadczyła, iż codziennie jest u matki. Kobieta posiada prawo jazdy oraz samochód co zapewnia sprawną komunikację pomiędzy gospodarstwami domowymi", nadto "P. J. nigdy nie była aktywna zawodowo". Z protokołu wywiadu środowiskowego, jak i oświadczenia J. S. z dnia 25 listopada 2022 r. wynika, że może ona liczyć na pomoc brata i bratowej.
Mając powyższe na uwadze Kolegium wyjaśniło, że ustalone w toku postępowania czynności są wykonywane standardowo w gospodarstwach domowych, w których nie ma osób niepełnosprawnych i nie świadczą o konieczności rezygnacji z zatrudnienia czy też nie uzasadniają niepodejmowania pracy. Organ podkreślił, że czynności te wynikają z obowiązków, jakie z racji więzi rodzinnych obciążają członków rodziny, co wynika również z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak wyżej wskazano, aby móc mówić o opiece w rozumieniu zgodnym z ustawą, musi być ona stała lub długoterminowa - nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a do tego świadczona przez część doby.
Kolegium, zwróciło też uwagę, że odwołująca nigdy nie była aktywna zawodowo.
W konsekwencji, w ocenie Kolegium, prawidłowo organ l instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki odwołującej, ani konieczności sprawowania opieki nad nią, SKO uznało, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy, posiadanie orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji nie stanowi wyłącznej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza że opieka - zgodne z oświadczeniami odwołującej -sprawowana jest przez część doby - a więc nie całodobowo, a dodatkowo jej zakres -ustalony w toku postępowania - nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania pracy.
Skargę na powyższą decyzją wniosła J. S., zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje, przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem przez córkę osoby wymagającej opieki, mimo posiadania innych dzieci, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie decyzji organu l instancji, o zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że - wbrew twierdzeniu organu - z okoliczności sprawy wynika, iż czynności wykonywane przez skarżącą wykraczają poza czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, gdyż dotyczą osoby ze stopniem niepełnosprawności, dodatkowo w podeszłym wieku. Organ nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi, gdyż skarżąca będąc w permanentnym kontakcie z matką i z uwagi na posiadanie samochodu i niewielką odległość, ma możliwość niezwłocznej pomocy. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką skarżącej T. M. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003-r o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.
W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 19 października 2022 r, zaliczającym T. M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano m.in., że orzeczenie wydaje się do dnia 31 października 2023 r.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że zm uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa wart. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt l OSK 786/21, Lex nr 3309547). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu skarga nie jest jednak uzasadniona. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Jest to zatem świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Winno ono zatem być przyznawane wówczas, gdy potencjalny beneficjent świadczenia nie jest w stanie we własnym zakresie zapewnić właściwego wsparcia osobie bliskiej, przy wykorzystaniu innych dostępnych środków, a zatem wówczas, gdy nie istnieją inne sposoby zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej.
W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie jakiejkolwiek pracy.
Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną.
Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o nie stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Matka skarżącej niewątpliwie jest osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy, zamieszkuje jednak sama, a świadczona pomoc nie wymaga podejmowania ekstraordynaryjnych, typowo opiekuńczych czynności. Ogranicza się do pomocy w zwykłych czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.
Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun –musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to jednak okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia.
W niniejszej sprawie pomoc świadczona matce przez skarżącą polega na przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu w domu, praniu, prasowaniu, ustalaniu terminów wizyt lekarskich, kupowaniu leków i kontrolowaniu ich przyjmowania oraz pomocy w czynnościach samoobsługowych, takich jak ubieranie i higiena osobista. Wszystkie te czynności można z powodzeniem wykonywać po powrocie z pracy, w ramach czasu wolnego od pracy. Osoby pracujące również prowadzą gospodarstwa domowe i nie stanowi to sytuacji wyjątkowej. Skarżąca nie wskazała żadnych czynności o charakterze typowo opiekuńczym, które musiałaby wykonywać w ramach opieki sprawowanej nad matką. Skarżąca nie zamieszkuje z matką i jak sama podniosła, może liczyć na pomoc innych osób - brata i bratowej. Należy podnieść, że brat skarżącej jest w równym stopniu zobowiązany do alimentacji wobec matki, jak skarżąca.
Organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym nie pozwalają na przyjęcie, że przyczyną niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia jest konieczność sprawowania ciągłej, ustawicznej opieki nad matką.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.