Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. M. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 27 lutego 2023 r. (znak SKO.ŚR/4111/1567/2022) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 13 grudnia 2022 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 11 sierpnia 2022 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, W. D. Decyzją z 20 września 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że data powstania niepełnosprawności ojca skarżącej to wedle orzeczenia "od 39 roku życia", a niepełnosprawny urodził się w roku 1970. Status osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym ojciec skarżącej uzyskał zatem po ukończeniu 18. roku życia. Jako podstawę rozstrzygnięcia odmownego organ powołał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: ustawa).
Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 listopada 2022 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Wobec tego organy mają obowiązek zbadać przesłanki przyznania świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17, która została uznana za niekonstytucyjną. Kolegium dodało, że z akt nie wynika to, jak liczne jest rodzeństwo skarżącej, które zobowiązane jest do alimentacji ojca i w tym zakresie organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy.
Decyzją z 13 grudnia 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a podstawą rozstrzygnięcia był ponownie art.. 17 ust. 1b ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołała się na wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13.
Decyzją z 27 lutego 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że posiada wiedzę o obowiązującej w sądownictwie linii orzeczniczej uwzględniającej treść powołanego wyżej wyroku TK, ale stoi na stanowisku, że polski system prawny nie opera się na precedensie i nie ma możliwości zastosowania innej wykładni art. 17 ust. 1b niż literalna. Zdaniem Kolegium, wyrok TK nie wyeliminował z obrotu prawnego art. 17 ust. 1b ustawy, co powoduje, że regulacja ta nadal pozostaje w systemie obowiązującego prawa. W ocenie organu odwoławczego powyższe powoduje, że zbadania wymaga czy osoba dorosła, nad którą sprawowana jest opieka legitymuje się niepełnosprawnością, która powstała nie później niż do ukończenia 18. (25.) roku życia. W dacie ustalenia znacznej niepełnosprawności ojciec skarżącej miał 39 lat.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
- – art. 17 ust. 1b ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz.U. poz. 1443) w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, przepis ten utracił przymiot konstytucyjności w zakresie kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osób wymagających opieki;
- – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 190 ust. 1 w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy w przypadku, gdy TK stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie sprzeczności z zasadą równości wobec prawa i zakazem dyskryminacji jednostki wyrażonej w Konstytucji RP, poprzez różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności;
- – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem organy rozpatrujące wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (tj. do czasu wprowadzenia nowych rozwiązań ustawowych) mają obowiązek zbadać warunki przyznania świadczenia, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem skarżącej i wobec braku zażądania przez organ – w terminie czternastu dni od zawiadomienia o wniosku skarżącej – przeprowadzenia rozprawy. Podstawą skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie był art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.).
Skarga okazała się zasadna.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy I i II instancji stanowił art. 17 ust. 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2). Organy uznały, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa z art. 17 ust. 1b ustawy, warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność ojca skarżącej powstała, gdy osiągnął on wiek 39 lat.
Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy. Zaprezentowana przez orzekające w tej sprawie organy wykładnia nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej. Istotnie, wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu.
Powoduje jednak, wbrew stanowisku organów, konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 112/18).
W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź nie podejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25. roku życia może być traktowana w odmienny sposób – z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych – w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę.
Na gruncie kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16).
Sąd podziela stanowisko skarżącej, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym, miały obowiązek zbadać, czy skarżąca jako wnioskodawca, spełniała warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszym przypadku Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygn. akt K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odmawiająca skarżącej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiło podstawę odmownego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 1b.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako obarczone tożsamymi wadami.