Uzasadnienie
M. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność materialno-techniczną Starosty z dnia 26 maja 2011 roku, polegającą na bezzasadnej odmowie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji geodezyjnej, zgłoszonej pod numerem [...]. W uzasadnieniu tak sformułowanego przedmiotu skargi skarżąca podała, ze powyższa dokumentacja była przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Przeprowadzona kontrola wykazała liczne uchybienia polegające na naruszeniu przepisów obowiązujących w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym kontroli opracowań przyjmowanych do tego zasobu oraz zasad zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, co wynika z treści pisma WINB sporządzonego po przeprowadzeniu kontroli.
Zdaniem skarżącej, stanowisko, jakie zajął WINB po przeprowadzeniu kontroli dokumentacji KERG: [...] podważa zasadność włączenia jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dlatego też skarżąca zwróciła się do Starosty o usunięcie naruszenia prawa poprzez unieważnienie przedmiotowej dokumentacji. Pismem z dnia 26 maja 2011 r. Starosta odmówił przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienie dokumentacji i nie ustosunkował się do argumentów zawartych w piśmie WINGiK z dnia 21 kwietnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezachowanie przez skarżącą trybu przewidzianego w przepisie art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie dokonanie poprzez skarżącą uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, względnie o jej oddalenie z uwagi na treść obowiązujących przepisów prawa, które nie pozwalają Staroście prowadzić postępowania w sprawie unieważnienia dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PODGiK, oraz z uwagi na śmierć właściciela firmy pn. usługi geodezyjne [...], które to okoliczności przedstawił organ w piśmie z dnia 26 maja 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Z kolei przepis art. 61 § 1 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu., natomiast gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania -art. 61 a § 1 kpa. Zgodnie z art. 124. § 1 kpa postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
Na tle regulacji wynikającej z art. 124 § 1 kpa powstaje analogiczny problem, jak w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a mianowicie, czy brak niektórych elementów czyni postanowienie wadliwym czy też nieistniejącym. Należy przyjąć, że brak jednego z tzw. istotnych składników postanowienia, do których zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia sprawia, że nie mamy w takim przypadku do czynienia z postanowieniem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz LEX, wyd. LEX a Wolters Kluwer Business, 4 wyd. kom. do art. 124 kpa)..Rozpoznając skargę M. U. na -jak to określiła skarżąca - czynność materialno-techniczną Starosty z dnia 26 maja 2011 roku, polegającą na bezzasadnej odmowie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji geodezyjnej, zgłoszonej pod numerem KERG: [...], należało poddać analizie treść przedmiotowego pisma organu, w kontekście treści przytoczonych wyżej przepisów, celem należytego zakwalifikowania tego pisma, l tak z jego treści wynika, że zawiera ono niezbędne elementy decydujące o zakwalifikowaniu go jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentacji KERG: [...].
W istocie bowiem organ odmówił tym pismem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej dokumentacji, z uwagi na brak w przepisach prawnych podstaw do prowadzenia postępowania w.sprawie stwierdzenia nieważności dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PODGiK. Jest to zatem postanowienie, o którym mowa w art. 61 a § 1 kpa, który wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Nie ulega wątpliwości, że jednym z niezbędnych warunków wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony jest skierowanie przez stronę do organu takiego żądania, które dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji. Jak wskazał organ w kwestionowanym przez skarżącą piśmie, obecne regulacje dotyczące zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie zawierają podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie unieważnienia, czy też stwierdzenia nieważności dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Organ uznał więc, że postępowanie nie może być wszczęte i zgodnie z art. 61 a § 1 kpa odmówił jego wszczęcia. Zgodnie z § 2 art. 61 a na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Wskazać należy, ze brak w postanowieniu pouczenia o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia czyni je wadliwym, jednak wada ta nie stanowi o nieistnieniu postanowienia, ani o niemożności kwestionowania zawartego w nim rozstrzygnięcia w drodze zażalenia, o którym mowa w art. 61 a § 2 kpa. Zgodnie natomiast z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2 art. 52 p.p.s.a stanowi, ze przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Skoro skarżąca nie wniosła zażalenia do organu drugiej instancji na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oznacza to, że nie wyczerpała przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, zatem wniesienie skargi do sądu było niedopuszczalne.
W tej sytuacji jedynie ubocznie nadmienić należy, kwestie wyłączania materiałów z zasobu (nie stwierdzania ich nieważności, czy unieważniania) regulują przepisy § 7 i 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. z 1999 r., Nr 49, poz. 493). Procedura ta jest procedurą wewnętrzną, przeprowadzaną na wniosek kierownika właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, bez udziału stron i nie przewiduje wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.
Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. stanowi, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skoro skarżąca wniosła skargę przed wyczerpaniem przysługujących jej środków zaskarżenia, to na podstawie tego przepisu w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.