Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 października 2021 r. znak: SKO-GiG-4176-5/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1420, dalej: p.g.g.), po rozpoznaniu zażalenia Uzdrowiska [...] Spółki Akcyjnej (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy postanowienie Starosty N. z dnia 19 sierpnia 2021 r. znak: ORL-IV.6530.4.2021 o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych na odwiercenie otworu P-6 w celu ujęcia wody zwykłej w K.", zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 1 lipca 2021 r. znak: ORL-IV.6530.4.2021.
Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
"M" sp. z o.o. w K. wystąpiła do Starosty N. o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych na odwiercenie otworu P-6 w celu ujęcia wody zwykłej w K., miasto K., powiat n., województwo m.". Roboty geologiczne przewidziane zostały na działce nr 1 stanowiącej własność spółki "M". Starosta N. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. znak: ORL-IV.6530.4.2021 zatwierdził przedmiotowy projekt, ustalając strony postępowania zgodnie z art. 80 ust. 3 p.g.g.
W dniu 23 lipca 2021 r. do Starosty N. wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał jej statut strony z uwagi na to, że jest przedsiębiorcą górniczym legitymującym się aktualną koncesją wyłączną na wydobywanie wód leczniczych na obszarze górniczym "K 1".
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Starosta N. - po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych na odwiercenie otworu P-6 w celu ujęcia wody zwykłej w K." zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 1 lipca 2021 r.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że zatwierdził ww. projekt robót geologicznych działając w oparciu o aktualne przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 80 ust. 3 p.g.g., stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, poza wnioskodawcą są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowej, w granicach których roboty geologiczne będą przeprowadzone. Organ zgodnie z tym przepisem ustanowił krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. Przepis ten jednoznacznie przyznaje status strony tylko dwóm grupom podmiotów władających konkretną nieruchomością.
Organ I instancji stwierdził zatem, że w świetle art. 80 ust. 3 p.g.g. nie ma podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania, gdyż nie jest ono ani wnioskodawcą, ani właścicielem działki nr 1 (na której mają być prowadzone roboty geologiczne).
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie:
- - art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy oraz brak ustosunkowania się do wniosku o wtrzymanie wykonalności decyzji,
- - art. 80 ust. 3 p.g.g. w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 152 k.p.a., poprzez niewstrzymanie wykonalności decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2021 r. zatwierdzającej projekt robót geologicznych.
W opisanym na wstępie postanowieniu z dnia 22 października 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło na wstępie, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie, uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W sytuacji, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ pierwszej instancji stwierdzi, że wznowienia żąda nie strona, albo że nie wskazano w nim ustawowych przesłanek wznowienia, czy też, że został on złożony z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a., wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
W przedmiotowej sprawie kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty N. z dnia 1 lipca 2021 r.
Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 80 p.g.g. normującego kwestie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Według art. 80 ust. 1 p.g.g. projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Z dalszych przepisów ustawy (powołanych w decyzji), wynika iż w tej sprawie, tym organem jest starosta. Z kolei zgodnie z art. 80 ust. 3 p.g.g. stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzeniu projektu robót geologicznych, są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne.
W tym miejscu Kolegium wskazało, że podziela pogląd dopuszczający możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, z uwagi na oczywisty brak legitymacji podmiotu wnoszącego wniosek o wznowienie, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ zauważył przy tym, że kwestia ta budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych pewne kontrowersje, niemniej jednak Kolegium opowiada się za dopuszczalnością odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli bowiem już z treści samego wniosku, bez szczegółowego analizowania akt sprawy wynika, że jego autor nie jest stroną postępowania, to nie ma potrzeby wydawania postanowienia o wznowieniu, a następnie "badania" kwestii legitymacji tylko po to, by zakończyć postępowanie decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stanowiłoby to nadmierny formalizm, podczas gdy zakończenie postępowania już na etapie postanowienia o odmowie wznowienia nie pozbawia wnioskodawcy kontroli instancyjnej i sądowej, skoro postanowienie to jest zaskarżalne.
Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wykluczona została możliwość udziału skarżącej w charakterze strony postępowania zakończonego decyzją Starosty N. z dnia 1 lipca 2021 r. z uwagi na treść art. 80 ust. 3 p.g.g., określającego precyzyjnie krąg stron postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu robót geologicznych.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżącą jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. W konsekwencji zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na treść postanowienia, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 1 lipca 2021 r. był bezprzedmiotowy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 października 2021 r. skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności wskazanych w odwołaniu, a tym samym okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy,
- 2) art. 80 ust. 3 p.g.g. w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
- 3) art. 152 k.p.a., poprzez brak wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że polski system prawa nie zna własności nieruchomości gruntowej sięgającej bez ograniczeń do wnętrza ziemi wraz z kopalinami czy zasobami wodnymi. Kopaliny objęte własnością górniczą nie stanowią cywilnoprawnych części składowych nieruchomości gruntowych będących własnością podmiotów innych niż Skarb Państwa. Część składowa rzeczy nie może być bowiem odrębnym przedmiotem własności lub innych praw rzeczowych. Ponadto czym innym jest własność kopaliny, a czym innym konieczność uzyskania pozwolenia na jej wydobywanie. Właściciel kopaliny nie musi ubiegać się o ustanowienie użytkowania górniczego, natomiast działalność wydobywcza, ze względu na bezpieczeństwo dla środowiska i ludzi, wymaga uzyskania koncesji, niezależnie od tego, kto jest właścicielem kopaliny (art. 21 i n. p.g.g.). Ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy, która staje się skuteczna z dniem uzyskania koncesji.
Z kolei koncesjonariusz, w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z przestrzeni objętej tym użytkowaniem. W szczególności może on odpowiednio wykonywać roboty geologiczne, wydobywać kopalinę ze złoża. Skarżąca, jako koncesjonariusz, na zasadzie wyłączności, użytkuje górniczo obszar obejmujący przestrzeń wyznaczoną od powierzchni spągu własności gruntowej, a w granicach działek z ujęciami od powierzchni terenu do rzędnej 400 pod poziomem morza czyli przestrzeń, na której planowane są prace geologiczne przez M. Sp. z o.o.
Prawo do dokonywania jakiekolwiek wierceń pod powierzchnią ziemi w przestrzeni użytkowanej górniczo przez koncesjonariusza, przysługuje wyłącznie temu koncesjonariuszowi. Z kolei prowadzenie robót geologicznych przez inny podmiot, narusza interes prawny strony skarżącej, co uprawnia do domagania się ochrony przed jego naruszaniem i uzasadnia uczestnictwo w postępowaniu, zgodnie z art. 28 k.p.a.
W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym, stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Stosownie do art. 149 § 3 i 4 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1-2 kpa. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wypłynął w ustawowym terminie, a postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie jest postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją administracyjną Starosty N. z dnia 1 lipca 2021 r.
W sprawie zaistniała jednak przesłanka podmiotowa uzasadniająca odmowę wznowienia postępowania. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot, niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego.
W rozpoznawanej sprawie podstawą dla odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenia projektu "Projektu robót geologicznych na odwiercenie otworu P-6 w celu ujęcia wody zwykłej w K.", zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 1 lipca 2021 r. znak: ORL-IV.6530.4.2021, jest brak przymiotu strony przez skarżącą.
Artykuł 80 ust. 3 p.g.g. stanowi, że stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, w granicach których roboty geologiczne będą przeprowadzane.
Przepis jednoznacznie przyznaje status strony tylko tym dwóm grupom podmiotów władających nieruchomością i dotyczy prac regulowanych tą ustawą. Wyraźnie zakreśla krąg podmiotów, którym przysługuje status strony.
Granice oceny interesu prawnego w niniejszej sprawie wyznacza zatem art. 80 ust. 3 p.g.g. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie wykonywanie robót geologicznych miało polegać na wykonaniu odwiertu otworu P-6 w celu ujęcia wody zwykłej w K., miasto K., powiat n., województwo m., na działce nr 1 stanowiącej własność spółki "M.". Dla oceny czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia tego rodzaju projektu, należało ustalić czy na nieruchomości stanowiącej własność lub będącej w użytkowaniu wieczystym tego podmiotu, zostały w projekcie zaplanowane jakieś roboty geologiczne, w tym przypadku w postaci otworów wiertniczych lub towarzyszących obiektów inżynierskich.
Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której projekt przewiduje wykonywanie robót geologicznych.
Skarżąca swój interes prawny wywodzi z okoliczności, że wykonanie robót geologicznych na odwiercenie otworu P-6 w celu ujęcia wody zwykłej w K. stwarza duże ryzyko dla zasobów wód leczniczych. Podmiot poszukujący wód zwykłych w przestrzeni współwystępowania wód zwykłych i wód leczniczych, może nawiercić wody lecznicze, co jest szkodliwe dla złoża wód leczniczych, oraz niezgodne z dokumentacją hydrogeologiczną, której zapisy wykluczają zatwierdzenie zasobów eksploatacyjnych dla projektowanego ujęcia, w obszarze zasobowym wód leczniczych, tj. w obrębie nieruchomości wykazanej w projekcie. W tym wypadku samo już wykonanie otworu spowoduje nieuzasadnioną ingerencję w środowisko naturalne i górotwór z nieprzewidzianymi konsekwencjami dla złoża wód leczniczych.
Podkreślenia wymaga jednak, że okoliczność, iż w ocenie skarżącej występować miałoby ryzyko wykonywania robót geologicznych niezgodnie z zatwierdzonym projektem robót geologicznych, nie wpływa na zakres kręgu podmiotów, które mogą być stroną w tym postępowaniu. Prace geologiczne, ze swej natury, prowadzone są pod powierzchnią ziemi, a ustawa jasno zakreśla krąg stron takiego postępowania.
W ocenie sądu za uzasadnione uznać należy zatem stanowisko organu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, który nie jest stroną.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.