Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 czerwca 2010r. strona skarżąca – "A" Sp. J. w K. – wniosła skargę na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z zakresu administracji publicznej polegającą na umiejscowieniu znaku zakazu B-18 na ulicy "B", domagając się stwierdzenia jej bezskuteczności. Strona skarżąca podniosła, iż doszło do naruszenia prawa, gdyż w/w znak B-18 (ograniczający tonaż pojazdów do 16 ton) został ustawiony bez projektu zmiany organizacji ruchu drogowego oraz bez przeprowadzenia stosownych badań nawierzchni na ul. "B" w zakresie dopuszczalnego obciążenia.
Ponadto organ nie poinformował strony skarżącej o zmianie organizacji ruchu w postaci ograniczenia ruchu pojazdów o tonażu przekraczającym 16 ton czym uniemożliwił jej udział w postępowaniu. Strona skarżąca uważa, że doszło do naruszenia prawa także dla tego, że przedmiotowy znak został ustawiony na ul. "B", która jest jedyną drogą umożliwiającą samochodom o masie powyżej 16 ton dojechanie do zakładu spółki przy ul. "C". Skarżąca spółka wyjaśniła, iż w sezonie dostawcy [...] dowożą je samochodami typu TIR o masie całkowitej przekraczającej 16 ton. Dziennie odbywają się średnio dwa takie transporty. W związku z tym umieszczenie znaku zakazu B-18 utrudnia stronie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a poza tym skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zdaniem organu, znak drogowy jest wyrazem normy prawa o ruchu drogowym, która stanowi, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są zobowiązani stosować się do sygnałów i znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te sygnały świetlne lub znaki drogowe. Organ stwierdził, iż znak drogowy jest aktem generalnym, a jego ustawienie jest czynnością o charakterze generalnym i w związku z tym nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu podniósł, iż strona skarżąca nie wyczerpała wszystkich przysługujących jej środków zaskarżenia, gdyż skarga nie została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu, pisma strony skarżącej z dnia 29 marca 2010r. nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż stanowi ono jedynie apel o usunięcie znaku. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu stwierdził również, że nawet gdyby pismo z dnia 29 marca 2010r. uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to i tak zostało ono wniesione po terminie. Organ wyjaśnił, iż termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływa po czternastu dniach od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.
Natomiast przedmiotowe oznakowanie zostało ustawione 2 marca 2010r., o czym, w ocenie organu, skarżący prowadzący działalność gospodarczą w tym rejonie z pewnością dowiedział się niezwłocznie. Tym samym zdaniem Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu skargę należ odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W piśmie z dnia 28 lipca 2010r. pełnomocnik strony skarżącej ustosunkował się do argumentów Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu podniesionych w odpowiedzi na skargę. Wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrolą sądowoadministracyjną objęte są odpowiednio decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W istocie akty władcze organów administracji wymienione w pkt 1-3 są skierowane do indywidualnego podmiotu.
Natomiast art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy obejmuje akty lub czynności inne niż określone w punktach poprzedzających, co, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, pozwala na uzasadniony wniosek, że kontrolą objęte są akty inne niż indywidualnie i konkretnie skierowane do oznaczonego podmiotu, w tym umiejscowienie znaku drogowego. Pełnomocnik strony skarżącej powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003r., sygn. akt OPS 4/03 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1060/07.
Pełnomocnik strony skarżącej podniósł również, iż pismo z dnia 29 marca 2010r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym nie mogło ono odnieść odmiennego skutku. Procedura administracyjna nie przewiduje bowiem takiego środka zaskarżenia jak "apel o usunięcie znaku". Tym samym organ winien był rozpatrzyć pismo strony skarżącej w trybie przewidzianym dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Pełnomocnik strony skarżącej nie zgodził się ze stanowiskiem organu jakoby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po terminie wynikającym z przepisu art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnił, iż o przedmiotowym znaku skarżący dowiedzieli się dopiero w dniu 17 marca 2010r., kiedy to dostarczono im towar samochodem ciężarowym o tonażu powyżej 16 ton, który wjechał do zakładu spółki ul. "B". Sami skarżący nie korzystają z samochodów ciężarowych, a do zakładu dojeżdżają ul. "C", a nie ul. "B". W związku z tym termin do wezwania organu winien być liczony dopiero od dnia 17 marca 2010r. Tym samym, w ocenie pełnomocnika strony skarżącej, wezwanie zostało wniesione w ustawowym terminie.
Dodatkowo pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż przedmiotowy znak jest ustawiony jedynie w jednym kierunku ruchu na wjeździe w ul. "B" od ul. "M". Wyjeżdżając z zakładu skarżącej spółki w stronę przeciwną nie ma natomiast żadnej informacji, iż na przedmiotowej drodze jest zakaz poruszania się pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, świadczy to w sposób oczywisty o błędnym projekcie organizacji ruchu, który przewiduje ograniczenie tonażu pojazdów tylko w jedną stronę ul. "B".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", zgodnie z którym:
"Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a."
Ponadto – zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. – "sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach."
W związku z argumentami strony skarżącej podniesionymi w piśmie z dnia 28 lipca 2010r., a mającymi mieć oparcie w stanowisku orzecznictwa administracyjnego w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 13 października 2003r. w sprawie o sygn. akt OPS 4/03 i w wyroku WSA z dnia 16 lipca 2008r. o sygn. akt II SA/Sz 1060/07 – Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdza, że powołane orzecznictwo zapadło na tle innych stanów faktycznych, przy czym uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 13 października 2003r. (opubl. ONSA 2004/1/8, Palestra 2004/9-10/231, LEX nr 84106) zapadła w warunkach już nie obowiązujących przepisów prawa, a stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 16 lipca 2008r. (opubl. ZNSA 2008/6/127, LEX nr 466877) wprost wskazuje na inną sytuację będącą przedmiotem zajętego stanowiska, gdyż stwierdza: "Późniejsze zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu drogowego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) nie sanuje bezprawności uprzednio dokonanej czynności ustawienia znaku drogowego, bowiem dopiero z chwilą ostatecznego zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu zachodzą podstawy prawne do umieszczania znaku drogowego". W tej sytuacji Sąd pominął w swych rozważaniach przedstawione przez stronę skarżącą argumenty zawarte w tych orzeczeniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznacza, że w dotychczasowym orzecznictwie ocena działań związanych z umieszczaniem znaków drogowych na drogach, a tym samym i ocena prawna znaku drogowego umieszczonego na drodze były przedmiotem wątpliwości, dyskusji i zajmowania w orzecznictwie niejednoznacznych stanowisk. Nie mniej Wojewódzki Sąd Administracyjny – mając na względzie przytoczony wyżej przedmiot skargi i stan faktyczny, który stał się podstawą do jej wniesienia – stanął na stanowisku, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego – w ocenie strony skarżącej – nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może, co najwyższej, naruszać interes faktyczny danej osoby.
Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność wskazująca na związek między ustawieniem znaku B-18 (ograniczającego tonaż pojazdów do 16 ton) na ul. "B", a prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą [...] stanowi – zdaniem Sądu – właśnie o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego. Samo ustanowienie znaku drogowego B-18 nie zakazuje bowiem stronie skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej, ani nie ogranicza innych swobód obywatelskich.
W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2006r. do sygn. akt III SA/Kr 609/06, które Sąd w składzie orzekającym podziela w całości, Sąd stwierdza, że postawienie znaku drogowego nie jest dokonywane ani w formie decyzji, ani postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. i w szczególności nie jest innym niż określone w pkt 1-3 tego przepisu p.p.s.a aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd zwraca uwagę, że skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna wtedy, gdy podjęty akt lub czynność został skierowany do indywidualnego podmiotu. Cechy tej nie spełnia czynność polegająca na postawieniu znaku drogowego, która – jak zaznaczono już wcześniej – ma charakter generalny.
Należy podkreślić, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy – ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje". Natomiast według art. 10 ust. 12 tej ustawy:
"Art. 10.
- 12. Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności:
- 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego,
- 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych,
- 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem."
To w oparciu o powyższą delegację ustawową z art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), które w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), d) i e) stanowi:
"§ 2.
- 1. Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:
- 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:
- a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, (...)
- d) zatwierdzanie organizacji ruchu,
- e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,"
W myśl § 11 powyższego rozporządzenia:
"§ 11. Organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. (...)"
Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 wymienionego wyżej rozporządzenia:
"§ 3.
- 1. Organ zarządzający ruchem w szczególności:
- 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów;"
Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5 i ust. 6 powołanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym:
"Art. 10.
- 5. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6.
- 6. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych."
Z treści powyższych przepisów wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej przytoczonymi wyżej przepisami p.p.s.a.
Sąd zauważa, że przedstawione wyżej stanowisko Sądu orzekającego w tej sprawie znajduje poparcie w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, w szczególności w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1987r. o sygn. akt SAB/Wr 87 (opub. w ONSA 1987/2/92 i LEX nr 9961): "Sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjne", czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1992r. o sygn. akt SA/Ka 117/92 (opub. w OSP 1994/7/128 i LEX nr 10825): "Ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych (...) ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi - nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników."
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzucana przez stronę skarżącą organowi administracyjnemu – Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, czynność polegająca na ustawieniu (umieszczeniu) znaku drogowego, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.