Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 kwietnia 2012r. Rada Rodziców przy Gimnazjum Nr [...] w K oraz A. K. – Dyrektor Gimnazjum Nr [...] w K, wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 8 lutego 2012r. Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum nr [...] w K, ul. [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Miasta podniosła, iż Rada Rodziców nie jest ani osobą fizyczną ani osobą prawną i żadne przepisy nie przyznają jej zdolności sądowej, o której mowa w art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie posiada również zdolności procesowej do występowania w postępowaniu w sprawach sądowo administracyjnych. Z kolei jeżeli chodzi o Dyrektora Gimnazjum to Rada Miasta uważa, iż wprawdzie ma on interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ale jako podległy służbowo Prezydentowi Miasta pracownik szkoły, powinien tę uchwałę wykonać, a nie ją skarżyć. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi, Rada Miasta stwierdziła, iż podniesione w niej kwestie merytoryczne oraz zarzuty są całkowicie nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 8 lutego 2012r. Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum nr [...] w K, ul. [...]. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i pochodzi od uprawnionego podmiotu.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270, zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta z dnia 8 lutego 2012r. Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum nr [...] w K, ul. [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały "Z dniem 31 sierpnia 2012 roku zamierza się zlikwidować Gimnazjum nr [...] w K, ul. [...]".
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej treść zaskarżonej uchwały oraz powołaną w niej podstawę prawną należy uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, w której Rada wyraziła dopiero zamiar likwidacji szkoły. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem o likwidacji szkoły, a jedynie uruchamia procedurę przewidzianą w ustawie o systemie oświaty, która w efekcie doprowadzić może do podjęcia uchwały o likwidacji szkoły. O takim charakterze zaskarżonej uchwały świadczy także dalsza jej treść, zawarta w kolejnych paragrafach. W § 2 zaskarżonej uchwały stwierdzono bowiem, iż "Likwidacja, o której mowa w § 1 niniejszej uchwały, zostanie dokonana na podstawie odrębnej uchwały Rady Miasta".
Kwestia charakteru prawnego podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty uchwały o zamiarze likwidacji szkoły była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kontekście możliwości opiniowania projektu takiej uchwały przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010r., I OPS 2/10). NSA wyraził pogląd, że tego rodzaju uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, lecz ma charakter nienormatywnego aktu generalnego, czyli aktu generalnego, ale nie zawierającego norm. NSA podkreślił, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, będąca wstępnym etapem dwuetapowej procedury likwidacji szkoły, nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia oraz że jest ona aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. Tego rodzaju uchwałą jest zatem tzw. uchwałą "intencyjną".
Odnosząc tę konkluzję do niniejszej sprawy należy rozważyć, czy wobec faktu, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie nienormatywny, intencyjny, może być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Badając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnili wymogu poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Niniejsza skarga została także wniesiona w wymaganym 60-dniowym terminie, licząc od dnia wniesienia wezwania do organu, to jest od dnia 7 marca 2012r. Konieczne pozostało zatem ustalenie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736).
Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08).
W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia skarżący dopatrują się bowiem w tym, że przedmiotowa uchwała narusza ich interes prawny określony w przepisach prawa materialnego, wskazanych w petitum skargi, a określających i statuujących prawo do nauki. Zdaniem skarżących, zaszła bowiem istotna zmiana w ich sytuacji prawnej, albowiem uczniowie placówki zostaną pozbawieni prawa do dalszej nauki w dobrych warunkach, w wybranej przez siebie szkole, w bezpiecznym środowisku.
Sąd zwraca jednak uwagę, iż zaskarżona uchwała ma jedynie intencyjny charakter, wyraża dopiero zamiar likwidacji szkoły, ale nie przesądza jeszcze o jej likwidacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci likwidacji szkoły, lecz wszczyna dopiero procedurę, która do podjęcia takiej uchwały o likwidacji może, choć nie musi doprowadzić. Należy zatem ocenić, że zaskarżona uchwała, jako jedynie intencyjna i nie mająca normatywnego charakteru w tym znaczeniu, że nie zawiera ona norm prawnych adresowanych do skarżących i tworzących dla nich określonych uprawnień lub obowiązków, nie mogła naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.
Należy zatem stwierdzić, że argumenty, które powołują skarżący na uzasadnienie tego, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, nie są uzasadnione. Jak wynika z akt sprawy, celem zaskarżonej uchwały było jedynie podjęcie zamiaru likwidacji szkoły, a nie dokonanie tej likwidacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku w postaci likwidacji szkoły, na który powołują się skarżący.
Należy zatem ocenić, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogli oni skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie mają bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2, który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego).
Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji stanu res iudicata (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił.
Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.
Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tym samym, w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżących i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny.
Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 p.p.s.a., z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.
Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotów nie mających legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmioty do tego nieuprawnione.
O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.