Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2020 r. znak: [...] Starosta orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w obrębie B, jednostka ewidencyjna B, pow. [...], polegającej na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działkami nr: [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz ujawnieniu numerycznego opisu przebiegu tych granic w punktach granicznych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ([...]) w dniu 2 maja 2019 r.;
Jednocześnie, w następnych punktach decyzji – organ orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr: [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] w punktach granicznych nr [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...] i [...], których przebieg wykazano w ww. operacie technicznym włączonym do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ([...]) w dniu 2 maja 2019 r. oraz o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących pola powierzchni działek nr [...], [...] i [...], które zostało przedstawione w wykazach zmian danych ewidencyjnych działek w operacie technicznym włączonym do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ([...]) w dniu 2 maja 2019 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że o aktualizację wnieśli m.in. D. i Z. S. (dalej: skarżący). Organ zaznaczył, że warunkiem koniecznym otwierającym możliwość pozyskiwania danych dotyczących działek ewidencyjnych w drodze pomiarów geodezyjnych jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 393) lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych [...] stwierdził, że operat nr [...] ([...]) dotyczący działek nr [...], [...] i [...] został przez niego odrzucony z uwagi na nieaktualność i małą dokładność pomiaru. Uprawniony geodeta nie odnalazł przy tym kamieni granicznych. Organ podkreślił, że zgodnie z informacją zawartą w sprawozdaniu technicznym ogrodzenie, które było wcześniej drewniane, obecnie jest przebudowywane w innym miejscu i ma podmurówkę betonową.
Organ wskazał, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu nie zwalnia organów ewidencyjnych od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego. Po przeanalizowaniu operatu organ wskazał, że w części związanej z ustaleniem granic działki nr [...] z działkami nr [...]; [...]; [...], [...]; działki nr [...] z działka nr [...]; działki nr [...] z działką nr [...] – powstała dokumentacja nie mogła stanowić podstawy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.
Organ podkreślił, że zasadnicze znaczenie miała wcześniej sporządzona dokumentacja zawarta w operacie pomiarowym nr [...] ([...]) w związku z rozgraniczeniem działek [...], [...] i [...]. Operat zawierał akt ugody z 16 czerwca 1990 r. likwidujący spór graniczny pomiędzy właścicielem działki [...], a opiekunem prawnym działek [...] i [...]. Jeden z punktów granicznych (pkt nr 3) został ustalony przy słupku ogrodzenia drewnianego. Następnie organ wskazał, że z analizy miar wynikało, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] (punkty 70-31) została wydłużona o 3,15 m. Automatycznie ustalone pkt 29, 30 i 27 (po obecnym ogrodzeniu) zostały przesunięte w stronę działki nr [...] i [...] w stosunku do ustalonej w 1990 r. granicy w akcie ugody, która zgodnie z pouczeniem geodety miała moc ugody sądowej.
Również, w sprawozdaniu technicznym zawartym w ww. operacie nr [...] wykonawca napisał, że ogrodzenie, które było drewniane jest obecnie przebudowywane w innym miejscu na podmurówce betonowej. Powyższe oznaczało, że w istocie doszło w tej części do zmiany granic ustalonych wcześniej w postępowaniu rozgraniczeniowym. W ocenie organu prawidłowa granica powinna więc zostać ustalona zgodnie z dokumentacją zawartą w operacie nr [...] ([...]).
W odwołaniu skarżący oraz B. D. podkreślili, że fakt przyjęcia do zasobu geodezyjnego operatu nr [...] ([...]) w dniu 2 maja 2019 r. powinien skutkować automatycznie wprowadzeniem zmian. Poprzedni operat nie spełniał bowiem standardów technicznych, a więc był mało wiarygodny. Akt ugody z tego operatu dotyczył działek nr [...], [...] i [...], natomiast długość poszczególnych działek nie była sporna. Użytkowanie działki istniało od dawna, a samo ogrodzenie poprzednio drewniane zostało przebudowane w tym samym miejscu. Z AWZ dla poszczególnych działek wynikało, że długość poszczególnych parcel była zbliżona do zakwestionowanego operatu, natomiast z ewidencją różniła się o ok. 3 m.
Decyzją z 19 maja 2020 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo przebieg i stan sprawy i wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty, zwłaszcza dotyczące przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] dowodziły niezgodności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym na gruncie, a podstawą zmian w operacie nie mógł być wyłącznie stan faktyczny na gruncie, ale przede wszystkim dokumentacja zawierająca informację o stanie prawnym działki.
Organ wskazał też m.in. z jakich źródeł wynika, że położenie punktu działek nr [...], [...] i [...] zostało ustalone w 1975 r. w trakcie prac związanych z opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dla celów nabycia gruntów pod budowę lokalnej nr [...]. Poza tym wskazał, że projektowaną granice nowego pasa drogowego wyznaczono w oparciu o istniejącą drogę, punkty załamania granicy utrwalono betonowymi granicznikami, dla kontroli pomiaru zmierzono odległości czołowe między granicznikami, a dalej wskazał, że w dacie wykonywania rozgraniczenia znaki te istniały już na gruncie. Wskazał też z jakiego powodu można stwierdzić, że przebieg działek nr [...], nr [...] i nr [...] z działką drogową nr [...] jest zbieżny. Podniósł, że z uwagi na brak danych w powiatowym zasobie co do daty i sposobu ustalenia położenia punktu granicznego nr [...] ani uprawniony geodeta, ani organ I instancji nie ustalili pracy geodezyjnej jako podstawy do stabilizacji tego znaku.
Dalej organ stwierdził na jakiej podstawie wykonawca pracy geodezyjnej [...] dokonał ustalenia przebiegu kwestionowanych granic, co było jednak sprzeczne z istniejącymi dokumentami (układ przedmiotowych działek na mapach ewidencyjnych z różnych okresów), szczegółowo rozwijając przedmiotową kwestię.
Organ powołał się również na § 39 ust. 1 ww. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i stwierdził, że ustalenia w tym trybie nie mogą naruszać stanu prawnego nieruchomości, gdyż nie jest to dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym, bazującym na istniejącej dokumentacji geodezyjnej i prawnej, konieczne było stwierdzenie, czy przez ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonane na podstawie zgodnych wskazań ich właścicieli, nie doszło do włączenia do działek ewidencyjnych gruntu stanowiącego odmienną własność, czyli do naruszenia stanu posiadania.
Organ przypomniał, że ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów lub ich części, nie nadaje prawa własności tych gruntów, nie rozstrzyga o zasięgu prawa własności do nieruchomości, a jedynie rejestruje stany prawne ustalane w innym trybie przez inne organy. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i tezę, że nie można za pomocą zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek dochodzić i udowadniać praw do gruntów.
Na koniec organ podkreślił jeszcze, że powierzchnia działki ewidencyjnej wiąże się z przebiegiem jej granic, powołał się na § 61 ust. 1 i § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stwierdził, że w związku z tym, iż nie wszystkie granice działek nr [...], [...] i [...] zostały opisane zgodnie z ww. § 61 ust. 1, nie zostały spełnione warunki pozwalające na obliczenie ich pól powierzchni, zatem odmowa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie jest zasadna.
Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052) poprzez bezzasadne przyjęcie istnienia podstaw do odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ustalenia przebiegu granic oraz pola powierzchni działek w zakresie ustalenia w operacie technicznym opracowanym przez inż. G. M. włączonym do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ([...]) w dniu 2 maja 2019 r., co nastąpiło m.in. na skutek bezzasadnego uznania, że dokumentacja zawarta w operacie pomiarowym nr [...] ([...]) jest wiarygodna, a to doprowadziło organ do nieprawidłowego wniosku, że geodeta wykonujący pomiar nie powinien ustalać granicy według stanu użytkowania na gruncie (według ogrodzenia), a winien ją ustalić na podstawie dokumentacji zawartej w operacie nr [...] ([...]), jak również poprzez bezpodstawne uznanie, że ustalenie granic dokonane przez inż. G. M. w powyższym operacie doprowadziło do naruszenia stanu prawnego nieruchomości.
Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) - zwanej dalej: "k.p.a." poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ uznał za wiarygodną dokumentację zawartą w operacie nr [...] ([...]), w sytuacji gdy miary czołowe w tej dokumentacji nie spełniają obecnie obowiązujących standardów technicznych, a zatem dokumentacja ta jest niewiarygodna.
Ponadto w skardze znalazł się także: zarzut nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy wszechstronnej analizy materiału dowodowego - dokumentacji zawartej w operacie nr [...] ([...]), w wyniku czego organ uznał, że jest to dokumentacja wiarygodna pomimo niespełnienia przez tą dokumentację obowiązujących standardów technicznych, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.; jak również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak informowania stron o przebiegu postępowania, niemożność zapoznania się z materiałem dowodowym oraz pozbawienie prawa do informacji.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący m.in. podkreślili, że dane w ewidencji nie były wiarygodne, nie odpowiadały standardom technicznym, a więc ustalenie przebiegu granic powinno nastąpić w wyniku sezonowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie - tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, a efektem czego była ww. praca geodezyjna inż. G. M. Dalej skarżący podkreślili, że niespełnienienie standardów technicznych skutkuje, że dane te stają się niewiarygodne, dane związane z operatem [...] ([...]) są mało dokładne, brak jest szkicu graficznego, brak jest współrzędnych, brak jest protokołu granicznego z podpisami właścicieli, akt ugody z tego operatu dotyczył sporu co do szerokości działek [...], [...] i [...], natomiast długość działek nie była sporna i nie została zweryfikowana, długość działek odpowiada zakresowi użytkowania, które pozostaje cały czas niezmienne i jest takie, jak zostało wskazane w operacie inż.
G. M., który stwierdził, że błąd wynikł w ramach pomiarów ewidencyjnych. Podkreślili również, że ogrodzenie które wcześniej było drewniane zostało odbudowane w tym samym miejscu. Wskazali, że zdaniem geodety miary przedstawione na mapie przy operacie z 1990 r. są miarami kontrolnymi, długości z mapy ewidencyjnej nie pokrywają się z długościami z mapy katastralnej (różnica 3 m), operat [...] ([...]) nie spełnia warunków technicznych i miara pomiędzy działkami [...] i [...] nie jest miarą wiarygodną. Odwołali się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Kr 652/17 i wskazali, że brak zachowania standardów technicznych stanowi o braku wiarygodności dokumentacji. Stwierdzili również, że procedura ustalenia granic wskazana w § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawsze polega na dokonaniu korekt w przebiegu granic (skoro dane z ewidencji są niewiarygodne), stąd skarżący nie podzielili poglądu organu, że na skutek ustalenia granic przez geodetę granice między działkami uległy przesunięciu, co miałoby naruszać stan prawny nieruchomości.
Skarżący podkreślili także, że nie było ich celem - jak sugeruje organ I instancji w uzasadnieniu decyzji - załatwianie jakichkolwiek sporów, bo takie spory nie istnieją, o czym świadczy dokumentacja utworzona przez inż. G. M. oraz stanowiska właścicieli nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ wbrew twierdzeniom skarżących organy obu instancji bardzo wszechstronnie wyjaśniały dlaczego uznały, że operat [...] przyjęty 2 maja 2019 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami [...], [...]; [...] i [...] oraz [...] zmieniał prawnie granice ustalone w ugodzie zawartej w 1990 r.
W ocenie Sądu, skoro organy wykazały, że skoro ww. operat dokonywał przesunięcia własnościowego pomiędzy granicami działek to uprawniona była odmowa aktualizacji w tej części.
Kwestie ustalenia przebiegu granic działek regulują przede wszystkim przepisy od § 36 do §39 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Niemniej jednak trzeba powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie (wyrok z 25 listopada 2020 r., III SA/Rz 915/20), że ewidencja gruntów, jak wynika z ustawowej definicji przyjętej w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Oznacza to, że ewidencja jest wyłącznie publicznym rejestrem, w którym odzwierciedla się dane dotyczące stanu prawnego nieruchomości, a wynikające z dokumentów, którym przepisy prawa przypisują walor źródła danych ewidencyjnych.
Ewidencja z założenia ma charakter wtórny, jest wyłącznie "kalką" dokumentów, które z mocy przepisów prawa stanowiły podstawę dokonanych w niej wpisów. W konsekwencji, każdy wpis w ewidencji jest deklaratoryjny, nie kreuje żadnego prawa, nie decyduje o jego zasięgu, a jedynie potwierdza, że takie prawo określonemu podmiotowi przysługuje i wskazuje, jaki zgodnie z przyjętymi do zasobu dokumentami jest jego zasięg. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień, do władania nieruchomością. Jeżeli istnieje spór co do prawa do nieruchomości, wyrażający się w braku zgody właścicieli działek sąsiednich co do tego, jak przebiega granica pomiędzy tymi działkami, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie tego sporu przed organami ewidencyjnymi. Wiążące ustalenie granic nieruchomości w ewidencji gruntów może nastąpić, albo w oparciu o dokumenty, które już znajdują się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, albo w oparciu o dokumenty nowowytworzone, wydane w postępowaniach zakończonych orzeczeniem rozstrzygającym spór graniczny.
Tym samym, zdaniem orzekającego Sądu, nie jest możliwe dokonywanie zmian własnościowych w oparciu o operaty techniczne wykonane przez uprawnionych geodetów. Nie ma przy tym znaczenia, że operat taki został przyjęty do ewidencji
Z akt wynika, że 16 czerwca 1990 r. została zawarta przed uprawnionym geodetą ugoda likwidująca spór graniczny pomiędzy właścicielami działek [...], a opiekunem prawnym właściciela działki [...] i [...] (k. 1 str. 5 akt administracyjnych – operat [...]). W treści ugody wyraźnie wskazano, że granicę zaznaczono m.in. w pkt 3 – słupek ogrodzeniowy, drewniany. Z kolei w sprawozdaniu technicznym robót [...] ([...]) odnosząc się do treści operatu [...] uprawniony geodeta wyraźnie wskazał, że "ogrodzenie które było drewniane obecnie jest przebudowywane w innym miejscu i na podmurówce betonowej".
Słusznie więc organ zauważał, że ustalone w ugodzie (mającej moc sądowej zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), że granica ta nie mogła ulec przesunięciu. Organ zweryfikował przy tym pozostałe twierdzenia geodety co do niewiarygodności dokumentacji z 1990 r., wskazując, że geodeta akcentował brak lub niewiarygodne dane o punktach granicznych, ale pominął pozostałe dane tj. miary na mapie uzupełniającej – zgodne z danymi w ewidencji gruntów i budynków. Co więcej, organ zauważał, że to właśnie miary czołowe z operatu [...] dotyczące działek [...]; [...] i [...] zostały wykorzystane przy modernizacji i tworzeniu mapy numerycznej.
Organ podkreślał, że gdyby zaakceptował ustalenia dokonane w operacie w części dotyczącej działek [...], [...] i [...] to doszłoby do zajęcia i użytkowania większego terenu niż wcześniej ustalony i zatwierdzony przebieg granic.
Organ porównał również dane o powierzchni działek z dokumentami (w tym mapami) znajdującymi się w księgach wieczystych. Wskazał też na skutki odmowy aktualizacji części informacji. Z kolei organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że na wydruku mapy zasadniczej (k. 138) widoczny jest przebieg granicy ustalony w 1990 r. i jego przesunięcie od o 3- 4 metry/
W ocenie Sądu niezasadne więc były zarzuty skargi. Organ odwoławczy zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozstrzygnął w przedmiocie wniesionego odwołania utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.
Wbrew twierdzeniom skarżących nie zostały również naruszone art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji oparte zostało na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. W sposób szczegółowy organy obu instancji wskazały dlaczego w części uznały zasadność aktualizacji informacji w oparciu o operat [...], a dlaczego uznały, że część tego operatu nie może stanowić podstawy aktualizacji.
W ocenie Sądu, jeżeli wykonane prace przez uprawnionego geodetę dotyczą wielu działek i punktów granicznych to możliwe jest przyjęcie, że tylko część tego operatu stanowić będzie podstawę aktualizacji informacji w nim zawartych.
Sąd podkreśla, że już w decyzji organu pierwszej instancji wskazywano na faktyczne przesunięcie przez geodetę granicy w stosunku do ustaleń z ugody z 1990 r. Wprawdzie posadowiony wówczas punkt graniczny uległ zniszczeniu, ale organ odtworzył prawidłowo przebieg tej granicy porównując sporządzony w 1990 r. operat z wymiarami działek znajdującymi się na mapach uzupełniających. Powierzchnia działek jest pochodną wytyczonych granic tak więc takie działania organu ewidencyjnego weryfikującego prawidłowość wykonanych prac geodezyjnych – były prawidłowe.
W tym kontekście nie jest do końca zrozumiałe powołanie się w skardze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., III SA/Kr 652/17, skoro w tym właśnie wyroku orzekający sąd wyraźnie podkreślał, że: "Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, a kwestie własnościowe rozstrzygane są przez sądy powszechne. Nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ ewidencja jest tylko rejestrem danych wynikających z dokumentacji urzędowej".
Wydaje się, że skarżący nie rozumieją (powołując się na zgodne działanie wszystkich stron), że w drodze aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków nie można dokonywać zmian własnościowych, nawet przy zgodnym działaniu wszystkich właścicieli sąsiadujących działek. Z kolei administracyjne rozgraniczenie i towarzysząca temu ewentualna ugoda przed geodetą powinna wynikać z rzeczywistego sporu granicznego. W sytuacji, gdy strony chcą zgodnie doprowadzić do zmian własnościowych, aby uzyskać stan prawny odpowiadający stanowi faktycznemu powinny dokonać stosownych czynności cywilnoprawnych w formie aktu notarialnego.
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).