Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. G. P. (dalej skarżący) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie mu zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych na żywność, hotel, leki, środki czystości oraz odzież.
Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 30 zł na zakup środków czystości oraz zasiłek celowy w kwocie 30 zł na leki. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 634 zł. Zdaniem organu zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych i z tych powodów organ przyznał skarżącemu ww. pomoc, której wysokość ustalono przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji MOPS.
W odwołaniu skarżący zarzucił ww. decyzji Prezydenta Miasta naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej.
Decyzją z dnia 11 maja 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 13, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2017.1769), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2015.1058) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257, dalej K.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. Kolegium wskazało, że skarżący (lat 65) jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, na jego dochód składa się zasiłek stały w wysokości 433,46 zł oraz emerytura w wysokości 56,46 USD, co w przeliczeniu na złotówki, według kursu dolara określoną przez NBP na dzień wydania decyzji I instancji daje kwotę 193,09 zł (1 dolar amerykański = 3,4200 zł).
Zatem dochód odwołującego, ustalony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, wynosił 626,55 zł i nie przekraczał kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymuje świadczenie pieniężne w wysokości 400,96 zł miesięcznie wypłacane przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, które nie jest wliczane do dochodu, jednak stanowi zasób finansowy odwołującego. Organ odwoławczy wyliczył, że skarżący za 1-osobowy pokój w hotelu pracowniczym płaci w kwocie 744 zł, a także wykazał, że poniósł wydatki na leki i suplementy diety w wysokości 114,19 zł. Kolegium podkreśliło, że skarżący jest leczony z powodu schorzeń somatycznych (nefrologicznie, neurologicznie, urologicznie, ortopedycznie, laryngologicznie).
Ponadto jest współwłaścicielem kamienicy w L, jednak pomimo tego od wielu lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym, za który uiszcza opłatę pochłaniającą znaczną część uzyskiwanego dochodu. W związku z powyższym Kolegium uznało, że w sprawie istniały podstawy do przyznania wnioskowanej pomocy, gdyż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych. Zasadnie zatem organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup leków oraz środków czystości.
Odnosząc się do wysokości przyznanych świadczeń Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że ograniczone środki finansowe MOPS-u, wobec konieczności uwzględniania potrzeb wielu osób, mogą mieć wpływ na wysokość przyznawanych świadczeń. Poza tym pomoc ze środków pomocy społecznej ma co do zasady charakter doraźny i stanowi jedynie wsparcie i pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji. Nie może natomiast stanowić źródła dochodu czy też formy utrzymania.
W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności art. 2, art. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, ani wskazanych przez skarżącego przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., ponieważ organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który jest wystarczający do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Ponadto organ I instancji rozpatrzył całość zgromadzonego materiału dowodowego, zaś zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i nie nosi cech dowolności, gdyż nie zostały w niej przekroczone granice uznania.
Kolegium wskazało również, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej stara się w miarę posiadanych środków, wspomagać skarżącego w trudnej sytuacji bytowej, przyznając mu od wielu lat pomoc w postaci zasiłków: stałego, okresowych i celowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że jego problemy nie wynikają z tego, że sobie nie radzi, ale z winy państwa, które ma obowiązek zapewnić minimum do życia osobie niepełnosprawnej spełniającej kryteria, gdyż nikt za 604 zł zasiłku stałego nie wyżyje. W dalszej części skargi skarżący wskazał, że pokój w hotelu pracowniczym wynajmuje bo został wyrzucony bez nakazu eksmisji z mieszkania w 2002 r. oraz pozbawiony całego dorobku życia. W K mieszka od 1980 r. i tu jest jego centrum życiowe. Nie zamierza więc przenosić się do L. Poza tym skarżący ma ok. 140.000 zł długu alimentacyjnego i na jego poczet komornik zajął już czynsz od lokatorów i może też w każdej chwili zlicytować tą nieruchomość.
Skarżący dodał, że nawet gdyby sprzedał swoją nieruchomość to i tak nie wystarczyłoby mu pieniędzy na spłacenie długów i kupno mieszkania. Zdaniem skarżącego, przyznanie zasiłku celowego na lekarstwa w wysokości 30 zł raz na 6 miesięcy, na odzież wysokości 0 zł raz w roku i 30 zł na środki czystości raz na 6 miesięcy jest kłamstwem i bezczelnością, gdyż nie można mówić, że miasto nie ma pieniędzy skoro jego budżet wynosi 6 miliardów zł rocznie. Skarżący zarzucił również, że nie została rozważona i wyjaśniona okoliczność, czy wnioskowana przez niego pomoc mieściła się w możliwościach finansowych MOPS. Nie została bowiem wskazana liczba osób ubiegających się w tym czasie co on o świadczenia z pomocy społecznej oraz pula środków, którymi MOPS dysponował.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302, zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.
Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2017.1769). W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten przewiduje zastosowanie pomocy społecznej przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: występowanie trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Najczęstsze powody powstania tych sytuacji określa art. 7 cyt. ustawy. Ocena sytuacji należy do pracowników organów pomocy społecznej, którzy zajmują się ukierunkowaniem wsparcia.
Natomiast druga przesłanka przyznania pomocy, wynikająca z zasady subsydiarności odnosi się do niemożności samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W art. 4 w/w ustawy ustawodawca zastrzegł jednak, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Uzupełnienie tego przepisu stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nakazujący beneficjentom współdziałanie z organami pomocy społecznej i aktywne poszukiwanie rozwiązania swojej sytuacji w miarę posiadanych możliwości.
Pomoc społeczna jest uważana za nienależną wówczas, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma lub gdy nie potrafi zrobić z nich użytku. Bierność potencjalnego świadczeniobiorcy w wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej, zwłaszcza w przypadku stwierdzenia, że jest on w stanie samodzielnie zaspokoić własne potrzeby.
Należy podkreślić, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 omawianej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.
Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Na subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej wskazał także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01 (OTK ZU nr. 8, poz. 252) stwierdził, że brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem zaskarżonej decyzji była kwestia przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup środków czystości oraz zasiłku celowego na leki. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Ponadto wskazać należy, że przyznanie zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. Wskazać należy, że art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 omawianej ustawy. W świetle powołanego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych.
Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.
Nie ma racji skarżący twierdząc, że organy administracyjne powinny wskazywać liczbę osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w konkretnym okresie czy podawania wielkości środków, którymi dysponują w tym czasie. Zasadność wydawania środków przez organy jest przedmiotem kontroli odpowiednich organów nadzorczych, nie mniej z uwagi na to, że nie jest to proste rozdawnictwo równych kwot konkretnej liczbie starających się osób, podawanie w indywidualnej decyzji konkretnych liczb i kwot byłoby sprzeczne z zasadami przyznawania świadczeń określonymi przez przepisy ustawy o pomocy społecznej.
Zdaniem Sądu, organy administracyjne rozpoznając przedmiotową sprawę dokonały prawidłowej oceny sytuacji skarżącego i uznały za zasadne przyznanie mu zasiłku celowego na zakup środków czystości w kwocie 30 zł oraz zasiłku celowego na leki w kwocie 30 zł. Z ustaleń organów wynika bowiem, że dochód skarżącego wynosił 626,55 zł, a zatem nie przekraczał określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosiło 634 zł. Na dochód ten składał się zasiłek stały w wysokości 433,46 zł oraz emerytura w wysokości 56,46 USD, co w przeliczeniu na złotówki, według kursu dolara określonego przez NBP na dzień wydania decyzji I instancji daje kwotę 193,09 zł. Skarżący jest też osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Skarżący spełnił zatem kryteria uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego.
Odnośnie podnoszonej przez skarżącego kwestii, że przyznane mu zasiłki celowe są niewystarczające wskazać należy, że skarżący dysponuje własnymi środkami pieniężnymi, które może przeznaczyć na zakup środków czystości oraz leków. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżący pobiera zasiłek stały w wysokości 433,46 zł oraz emeryturę amerykańską w wysokości 56,42 USD netto. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymuje świadczenie pieniężne w wysokości 400,96 zł miesięcznie wypłacane przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, które choć nie jest wliczane do dochodu, to jednak stanowi jego zasób finansowy. Ze złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie wniosku o przyznanie prawa pomocy wynika również, że pobiera on emeryturę w wysokości 1020 zł. Skarżący ma zatem środki na zaspokojenie swoich potrzeb w zakresie w jakim nie zostały one zaspokojone przez organy pomocy społecznej.
Kontrolując zatem orzeczenia organów obu instancji w tej sprawie, Sąd stwierdził, że przy ich wydawaniu nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skoro bowiem organy uznały za zasadne przyznać skarżącemu ww. zasiłki celowe, to władne były w tym przypadku podjąć wobec skarżącego, na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, decyzję pozytywną i w sposób wystarczający ją uzasadniły.
Odnośnie do podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zdarzeń, które w jego ocenie stanowiły przyczynę jego obecnej trudnej sytuacji należy podkreślić, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania czy rekompensaty w powszechnym tego słowa znaczeniu. Przesłanki przyznania świadczeń określa ustawa o pomocy społecznej, a organy świadczące pomoc społeczną są uprawnione i jednocześnie zobowiązane do ich stosowania zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Przyznanie świadczeń w oparciu o przesłanki pozaustawowe stanowiłoby więc naruszenie prawa. Fakt, że skarżący jest osobą chorą na cukrzycę i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz był działaczem Solidarności, nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając ich wysokość na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2019.18).