Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2009r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2008r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położnych w obr. A gmina B obejmującej działkę oznaczoną nr 13 objętą KW [...] stanowiącą własność Gminy, względem nieruchomości sąsiedniej obejmującej działkę oznaczoną nr 14, objętą AWZ [...] z dnia 30 lipca 1977r. stanowiącej własność K. S. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi:
Postanowieniem z dnia [...] 2007r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe działki oznaczoną nr 13 objętej KW [...] stanowiącą własność Gminy, względem nieruchomości sąsiedniej obejmującej działkę oznaczoną nr 14, objętą AWZ [...] z dnia 30 lipca 1977r. stanowiącej własność K. S. Do przeprowadzenia czynności ustalenia granic upoważniona została geodeta uprawniony inż. M. P. - M. W dniu 5 listopada 2007r. w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic została zawarta ugoda likwidująca spór co do przebiegu granicy sporządzona przez uprawnionego geodetę, a podpisana przez skarżącą K. S. i Wójta Gminy B. K. Decyzją z dnia [...] 2008r. znak Nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 32 i 33 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U z 1998r. Nr, oraz § 14 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 z zm.) umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, albowiem rozgraniczenie zakończone zostało podpisaniem ugody.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. S. W odwołaniu podała, ze geodeta w dniu 5 listopada 2007r. "te działki nie rozgraniczyła, tylko wykorzystując, że mam słaby wzrok i bardzo zły stan zdrowia przepisała moją działkę nr 14 na Wójta Gminy..." dalej napisała, że między działką 14 a działką 13 nie było żadnej ugody, że na pewno nie odda swojej działki Wójtowi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2009r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało i przedstawiło treść przepisów art. 29 ust.3, art.31, art.33, art.34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczące rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę nr 13 będącą własnością Gminy, a działką nr 14 stanowiąca własność K. S. zostało zakończone zawarciem ugody likwidującej spór co do przebiegu granic. Fakt ten wynika jednoznacznie z treści protokołu –aktu ugody – znajdującego się w aktach sprawy – sporządzonego przez uprawnionego geodetę w dniu 5 listopada 2007r. w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic ww. nieruchomości zawartej pomiędzy K. S., a działającym w imieniu Gminy –Wójtem B. K. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i geologiczne ugoda zawarta przed geodetą ma postać umowy do której stosuje się poza art. 917 i 918 przepisy kodeksu cywilnego, w tym ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli.
Ugoda zawarta przed geodetą nie jest ugodą administracyjną w rozumieniu art. 114- 122 kpa tym samym nie podlega ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania, ani nie jest przedmiotem kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody możliwe jest tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko sąd powszechny może się wypowiedzieć, czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta, czy nie. Stąd też Kolegium Odwoławcze mogło jedynie badać legalność zaskarżonej decyzji to znaczy czy w sprawie tej były podstawy do jej wydania. Nie mogło Kolegium natomiast w ramach badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonywać kontroli ugody, która stanowiła przesłankę umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję złożyła K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, oraz o przekazanie sprawy rozgraniczenia działki nr 13 i nr 14 do Sądu Rejonowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, ze nieważna jest decyzja Wójta Gminy reprezentującego Gminę jako właściciela działki nr 13. Podniosła, że Wójt Gminy nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, w których jest zainteresowany korzystnym wynikiem sprawy. Zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno samo zauważyć, że Wójt Gminy działa raz jako organ administracji samorządowej, a drugi raz jako właściciel działki nr 13. Podniosła, że geodeta wykorzystując jej stan zdrowia, niezaradność życiową brak znajomości i zrozumienia prawa geodezyjnego i kartograficznego celowo wprowadzili ja w błąd co do skutków nie podpisania ugody.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji. Wskazując na cywilnoprawny charakter zawartej w sprawie ugody i brak prawnej możliwości badania tej ugody zarówno przez organ I instancji jak i samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Pierwszy zarzut podniesiony w skardze wskazywał na nieważność decyzji organu I instancji, albowiem Wójt Gminy wydawał decyzję w sprawie w której Gmina jest właścicielem działki nr 13.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze zarzut jest niezasadny, albowiem nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, a tym samym nie prowadzi do naruszenia przepisów prawa. Warto przypomnieć, że w kodeksie postępowania administracyjnego w okresie od 27 maja 1990 do 6 grudnia 1994r. obowiązywał art. 27a, który stanowił: § 1. Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. § 2. W przypadku określonym w § 1 sprawę załatwia organ innej gminy wyznaczony przez:
- 1) kolegium odwoławcze przy sejmiku- w sprawach należących do zadań własnych gmin,
- 2) wojewodę – w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.
Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U Nr 122, poz. 593). Od tej daty brak jest w obowiązującym systemie prawnym normy prawnej, która wzorem uchylonego art. 27a kpa wyłączałaby wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku takiego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art.24 § 1 i § 4 kpa. (tak w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2009r., sygn. II OSK 460/08, LEX nr 562860). Nie można bowiem na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina ma bowiem szczególną pozycję ustrojowoprawną. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielone nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu, to oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy.
Kolejne zarzuty skargi dotyczyły samej ugody rozgraniczeniowej jednak te zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust.4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne moc ugody sądowej. Oznacza to, że w istocie ma postać umowy, do której stosuje się poza art. 917 i 918 kc ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 kpa. A skoro tak – to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też wypowiedzieć, czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (wyrok NSA z 16.01.2007, syg.I OSK 376/06).
Tym samym zawarcie w postępowaniu rozgraniczeniowym ugody przed geodetą powoduje, że organ I instancji nie może badać, oceniać poprawności zawartej ugody, a jedyną decyzję jaką może wydać to decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może oceniać i wypowiadać się co do prawnej skuteczności zawartej ugody.
Powyższy pogląd jest powszechnie przyjmowany i akceptowany w orzecznictwie. Stąd też zarzuty skargi dotyczące ugody zawartej przed geodetą są bezzasadne i nie mogą być uwzględnione, w tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z zm.) oddalił skargę, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym stanem prawnym.