Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] nie przyznał A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad całkowicie ubezwłasnowolnionym, niepełnosprawnym wujem H. R., legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu do I grupy inwalidów (znaczny stopień niepełnosprawności).
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 104, art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 23a, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej "u.ś.r.".
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że A. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad całkowicie ubezwłasnowolnionym, niepełnosprawnym wujem (bratem matki) H. R., legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu do I grupy inwalidów (znaczny stopień niepełnosprawności).
Przywołując treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia częściowo warunki określone przez ww. przepisy. Jest osobą bezrobotną, nieposiadającą własnych świadczeń, nieposiadającą gospodarstwa rolnego. Osoba wymagająca opieki – H. R. - jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa), stanu wolnego, nieposiadającą dzieci. Ojciec H. – W. R. nie żyje, a matka – A. R. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. H. R. posiadał dwójkę rodzeństwa: A. R. oraz Z. R. Z. R. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, natomiast A. R. (po mężu K.) zmarła w 2012 r.
Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy: obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
W związku z powyższym, a także uwzględniając fakt, iż z dostarczonej przez wnioskodawczynię dokumentacji wynika, że jest córką nieżyjącej A. K. (z domu R.), a zatem siostrzenicą H. R., organ stwierdził, że nie spełniła ona warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem H. R. A. K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Skarżąca podniosła, że zgodnie z ustalonym przez organ stanem faktycznym oprócz skarżącej w rodzinie H. R. nie ma innych osób, które mogłyby się nim opiekować. Fakt ten potwierdza również orzeczenie sądu rodzinnego, w którym wnioskodawczynię uczyniono opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego H. R. Niesporna jest również okoliczność, iż wnioskodawczyni w rozumieniu art. 17 u.ś.r. zrezygnowała z zatrudnienia, a H. R. jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Skarżąca zamieszkuje wraz z niepełnosprawnym, a także pozostałymi członkami rodziny – Z. R. (siostra H. R.) oraz A. R. (matka), nad którymi również sprawuje faktyczną opiekę z uwagi na ich znaczny stopień niepełnosprawności. Opieka ta ma charakter kompleksowy i całodobowy, gdyż ww. nie są w stanie wykonywać samodzielnie najprostszych czynności, jak spożywanie posiłków i mycie.
Skarżąca przytoczyła orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. III SA/Kr 1150/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z tezą którego - "ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, gdy jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować".
Powyższe stanowisko WSA w Krakowie oparł o analizę art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. P 27/07, w którym stwierdzono, iż art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem w kwestionowanym przepisie mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z Konstytucją krąg uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż przepis ten pomija możliwość nabycia tego prawa przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym.
Skarżąca podniosła, że jak dalej wywodzi Sąd, sądy administracyjne w licznych wyrokach dokonują wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sposób umożliwiający poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji. Gdy wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować wykładnią funkcjonalną i celowościową. Granice wykładni językowej nie są bowiem bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09).
Powyższy pogląd i linię orzeczniczą potwierdzają dalsze orzeczenia, m. in. wyrok z dnia 27 listopada 2008 r. IV SA/Po 210/08 WSA w Poznaniu, jak również wyroki: WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r., II SA/Łd 582/10, WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 593/10 WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. II SA/Bk 776/10- http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższy ugruntowany już pogląd orzecznictwa, wnioskodawczyni mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na jej wuja H. R., w rozumieniu art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.
Zaznaczyła również, że innym rozwiązaniem oprócz przyznania przedmiotowego świadczenia jest umieszczenie H. R. wraz z siostrą i matką w domu opieki społecznej, co dla nich samych będzie ogromną przykrością i stresem a dla opieki społecznej wydatkiem wielokrotnie przekraczającym kwotę przedmiotowego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 marca 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - na podstawie art. 17 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.,
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy u.ś.r. Przywołana ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 5 lit. c, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła wiele zmian w u.ś.r. w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odwoławczy przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., oraz treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. stwierdził, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.
Organ wskazał również, że zgodnie z art. 617 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Wuj nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym, jak o tym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.s.r., a zatem wnioskodawczyni nie jest osobą podmiotowo uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu bowiem wynika, że aby takie prawo uzyskać, osoba ubiegająca się o nie, musi być ustawowo obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek dostarczenia środków utrzymania obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo, ale obowiązku takiego nie posiada córka tego rodzeństwa wobec niepełnosprawnego wuja.
Kluczowym zagadnieniem w sprawie stała się wykładnia, zgodnie z którą art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. jednoznacznie stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nim przesłanki. Skarżąca nie jest bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w tym przepisie. Treść powołanego przepisu wyklucza możliwość rozszerzenia przez organ administracji publicznej kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej, czy systemowej.
W sprawie o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się osoba nie należąca do kręgu osób wprost wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a więc tych na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dodatkowo organ zaakcentował, że w sytuacji gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, to organ administracji publicznej nie jest władny do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją omawianego rozwiązania ustawodawczego, polegającego na nieobjęciu zapisami aktu normatywnego innych osób, tym bardziej jeżeli obowiązek wydania konkretnego aktu normatywnego nie wynikał z norm konstytucyjnych.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym, ani organ I instancji ani odwoławczy nie mają możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa, w tym również dotyczących określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania tego świadczenia. Dlatego też w sytuacji życiowej w jakiej znajduje się skarżąca, choć faktycznie sprawuje opiekę nad wujem i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia, organ nie mógł przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca nie spełnia ustawowych warunków uprawniających ją do otrzymania takiego świadczenia.
A. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 17 u.ś.r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że kluczową dla sprawy jest analiza art. 17 u.ś.r. i odpowiedź na pytanie, czy dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny koniecznym jest, przy spełnieniu innych przesłanek, zaliczenie wnioskodawcy do kręgu osób ustawowo obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym.
Bez wątpienia na ukształtowanie powyższej normy prawnej miało wpływ orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. P 41/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 109). Wyrokami tymi TK zakwestionował zgodność powołanego przepisu z szeregiem norm konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie najważniejsza jest jednak jego niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. konstytucyjną zasadą równości.
Powyższe wyroki, pomimo że wydane na gruncie nieobowiązującej już treści art. 17 u.ś.r., zachowują swą aktualność dla właściwej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych. Sam przepis powinien być natomiast interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku powołanych orzeczeń Trybunału (wyrok z dnia 13 kwietnia 2012 r. WSA w Łodzi, sygn. II SA/Łd 261/12). Należy też zwrócić uwagę, że z uzasadnień powołanych orzeczeń nie wynika, by Trybunał Konstytucyjny uzależniał ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym (m.in. powołany powyżej wyrok WSA w Łodzi, czy wyrok z dnia 21 czerwca 2011 r. WSA w Krakowie, sygn. SA/Kr 1150/10).
Z kolei jak podkreśla się w doktrynie, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego - nawet w przypadku gdy zwrot użyty w danym przepisie wydaje się być jednoznaczny. Wykładnią prawa jest bowiem operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., str. 47 i nast; Z. Ziembiński, "Logika Praktyczna", Warszawa 2002 r., str. 230). Nie bez znaczenia jest też uznawanie za jeden z formalnych wymogów stawianych prawu cechy jego zgodności ze społecznym poczuciem sprawiedliwości ("conformity to natural justice", J. Raz, "The Authority of Law. Essays on Law and Morality", Oxford 1979, s. 214-218).
Wielokrotnie przyjmując wykładnię systemową, celowościową i prokonstytucyjną art. 17 u.ś.r. (także w aktualnym jego brzmieniu), sądy administracyjne opowiadały się za przyznaniem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spoza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (tak m.in. powołane powyżej wyroki WSA w Łodzi i Krakowie, WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt 593/10, WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 821/10, WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 982/11, NSA wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10, wyrok z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 198/12, czy wyrok z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1407/12).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy skarżąca podniosła, że bezspornym jest fakt sprawowania opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym członkiem jej rodziny - wujem H. R. (legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a niepełnosprawność ta powstała przed ukończeniem 18. roku życia).
Ponadto skarżąca jest jedyną osobą w rodzinie H. R., która może taką opiekę sprawować. Ojciec H. R. nie żyje, a matka – A. - legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. H. R. posiadał dwójkę rodzeństwa - dwie siostry – A. i Z. Z. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a A. - matka skarżącej - sprawująca opiekę nad matką A. oraz bratem H. i siostrą Z., zmarła w 2012 r. Od tego czasu skarżąca sprawuje opiekę nad ww. niepełnosprawnymi członkami rodziny – H. R. (wujem), Z. R. (siostrą H. R.) oraz A. R. (matką H. R., tj. babcią skarżącej).
Co więcej, skarżąca w dniu 3 października 2013 r. została ustanowiona przez Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich (sygn. akt. [...]) opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego H. R. Niesporna jest też okoliczność, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania ww. opieki. Jest osobą bezrobotną, nieposiadającą własnych świadczeń.
Na gruncie sprawy mamy, więc do czynienia z sytuacją, w której zstępna rodzeństwa niepełnosprawnego członka rodziny sprawuje nad nim opiekę, a nie ma innego członka rodziny, który taką opiekę mógłby sprawować. Celem ograniczenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest podkreślenie więzi rodzinnej pomiędzy uprawnionym a osobą, nad którą opieka jest sprawowana. W tej sytuacji, kiedy to opieka sprawowana jest przez jedną z najbliższych osób (siostrzenicę), przy braku innych osób uprawnionych (objętych obowiązkiem alimentacyjnym), zawężenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji byłoby niezgodne zarówno z konstytucyjnymi normami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) jak i zasadą równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz celem samej normy prawnej będącej podstawą przyznania świadczenia.
Skarżąca na marginesie wskazała również, że dochód H. R. wynosi około 750 zł netto miesięcznie. W sumie, wraz z dochodami A. R. i Z. R. jest to kwota około 2 500 zł netto miesięcznie. Osoby te nie posiadają innego majątku, a powyższa kwota stanowi jedyne źródło ich utrzymania. Z kolei średni miesięczny koszt utrzymania dla jednej osoby w Domu Pomocy Społecznej to koszt około 3 000 zł (tak: Materiał informacyjny do projektu Uchwały Rady Miasta w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Ochrony Zdrowia "Zdrowy K 2013-2015" - Opieka długoterminowa nad człowiekiem starym i przewlekle chorym, Biuro ds. Ochrony Zdrowia Urzędu Miasta, str. 12, www.bip.krakow.pl). Z powyższego jasno wynika, że koszt ten stanowi dużo wyższą kwotę niż wartość wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie powyższego uprawnienia będzie więc też zgodne z zasadami współżycia społecznego.
Stąd też argumentacja organu odwoławczego podkreślająca literalną wykładnię ww. przepisu nie zasługuje na uznanie, a systemowa, celowościowa i prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a ustawy pozwala na przyznanie skarżącej uprawnienia do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.
Przywołana wyżej ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) zwaną dalej "ustawą nowelizującą", która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 5 lit. c, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła wiele zmian w u.ś.r. w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe zagadnienie – w odniesieniu do stanu sprzed przywołanej nowelizacji - stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) stwierdził, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Co jednak szczególnie istotne - w myśl art. 17 ust. 1a - osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając na uwadze treść przepisów u.ś.r., Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 5/13, wskazał, że został w nich zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r.).
Stosownie do art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Nadto z mocy art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.
Nadto zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Z kolei wuj nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym, jak o tym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.
Przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, treść omawianych przepisów u.ś.r. jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej.
Bez wątpienia wpływ na kształtowanie tych rozwiązań prawnych miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151) jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego.
Celem tych regulacji jest, bowiem, to by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.
NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.
Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.
Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, więc raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego.
Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z art. 17 u.ś.r. jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny może, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Nie może natomiast przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, skoro sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa nie powinno, bowiem wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy.
Nie można, zatem powołując się na ogóle zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Sąd w sprawie poddanej kontroli Sądu w pełni podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.
Oznacza to, że nie można zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej zarzucić naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię ani naruszenia art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP.
Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Skarżąca jest córką nieżyjącej A. K. (z domu R.), a zatem siostrzenicą H. R., Trafnie w tej sytuacji organy stwierdziły, że skarżąca nie spełniła warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy - nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego wuja H. R. Obowiązek dostarczenia środków utrzymania obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo, ale obowiązku takiego nie posiada córka tego rodzeństwa wobec niepełnosprawnego wuja.
Z powyższych względów skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a.– tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.