Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010r.
Wyrokiem z dnia 10 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 437/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2006r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w A jest niezgodna z prawem (pkt I) i nie może być wykonana (pkt II). W pkt III wyroku Sąd zasądził od Rady Miejskiej na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W dniu 7 października 2009r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęło pismo, podpisane przez L. K., M. P. i A. M., w którym wezwały Radę Miejską do wykonania powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 437/07.
Pismem z dnia 21 grudnia 2009r. L. K., M. P. i A. M. ponownie wezwały Radę Miejską do wykonania w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Następnie w dniu 22 grudnia 2009r. L. K., M. P. i A. M. złożyły w Urzędzie Miasta i Gminy skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 437/07. Skarżące wyjaśniły, iż pomimo stwierdzenia przez Sąd, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2006r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w A jest niezgodna z prawem i nie może być wykonana, szkoła została zlikwidowana. Z kolei starania skarżących oraz Stowarzyszenia Rozwoju Wsi i Okolic o reaktywowanie szkoły spotkały się z odmową władz lokalnych, tj. Burmistrza i Rady Miejskiej. Skarżące stwierdziły, iż ponieważ ich interwencje okazały się bezskuteczne, to jedyne co mogą zrobić to wnieść skargę w trybie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi w części dotyczącej niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 437/07 w zakresie zasądzonych kosztów postępowania sądowego oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Zdaniem Rady Miejskiej, skarga jest niedopuszczalna w części dotyczącej niewykonania przedmiotowego wyroku w zakresie kosztów postępowania, a w pozostałym zakresie bezzasadna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skarżących o przymuszenie do wykonania przedmiotowego wyroku w części dotyczącej zwrotu zasądzonych kosztów postępowania Rada Miejska podniosła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skarga na niewykonanie wyroku w części dotyczącej zasądzenia kosztów sądowych jest niedopuszczalna. Przepis art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania w tym zakresie, albowiem nie występuje tu konieczność podjęcia przez organ działań z zakresu administracji publicznej poprzez wszczęcie postępowania, wydanie aktu, czy też dokonanie innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zastrzeżonych prawem do jego właściwości.
Pomiędzy organem a stroną, na rzecz której zasądzono zwrot kosztów postępowania, powstaje jedynie stosunek zobowiązaniowy, w którym organ jest dłużnikiem, zaś strona wierzycielem. Wykonywanie orzeczeń sądów administracyjnych w takim zakresie odbywa się w drodze egzekucji sądowej, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Tym samym żądanie odrzucenia skargi w tej części jest w pełni uzasadnione. Rada Miejska wyjaśniła przy tym, iż na skutek dokonania przez skarżących wezwania z dnia 6 października 2009r. skierowała sprawę w zakresie dotyczącym kosztów do załatwienia przez Burmistrza Gminy i Miasta. Ponieważ koszty nie były zasądzone solidarnie zwrócono się do skarżących pismem z dnia 13 listopada 2009r. o podanie kont i wysokości kwoty jaką należy każdej ze skarżących przekazać. Do dnia przekazania skargi skarżące nie odpowiedziały jednak na to pismo.
Odnosząc się natomiast do skargi w pozostałej części Rada Miejska wskazała, że z przepisu art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż ochrona prawna przewidziana w nim przysługuje w ściśle określonych sytuacjach, a mianowicie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Rada Miejska stwierdziła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 437/07 w pkt I nie jest wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność, nie uchylił i nie stwierdził nieważność aktu, w wyniku których organ miał wykonać wyrok lub załatwić sprawę.
Tym samym zdaniem Rady, nie ma on cech wykonalności w rozumieniu art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w wyniku jego wydania organ nie jest zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu lub załatwienia sprawy.
Ponadto Rada Miejska podkreśliła, że w postępowaniu toczącym się przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2006r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w A nigdy nie zapadł wyrok uchylający lub stwierdzający nieważność tej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591). W myśl powołanego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy, w stosunku do którego sąd administracyjny orzekł o ich niezgodności z prawem, tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Rada Miejska podniosła, że tylko wyroki stwierdzające nieważność uchwały wywierają skutki prawne z mocą ex tunc, co oznacza, że akt którego taki wyrok dotyczy jest nieważny od samego początku. Natomiast następstwem wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa jest utrata mocy prawnej tego aktu następująca z dniem wydania orzeczenia. Orzeczenie takie wywołuje skutek prawny ex nunc, czyli na przyszłość.
W świetle powyższych uregulowań prawnych Rada Miejska stwierdziła, że uchwała z dnia 28 lutego 2006r. Nr [...], której niezgodność z prawem stwierdził Sąd w przedmiotowym wyroku, funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia 10 października 2007r., a więc również w dniu 31 sierpnia 2006r., tj. w dniu jej jednokrotnego zastosowania polegającego na dokonaniu likwidacji Szkoły Podstawowej w A. Natomiast podejmowane starania skarżących i Stowarzyszenia Rozwoju Wsi i Okolic o reaktywowanie szkoły nie można kwalifikować, zdaniem Rady, jako działań związanych z wykonaniem przedmiotowego wyroku.
Na zakończenie Rada Miejska dodała również, że postanowienie zawarte w pkt II przedmiotowego wyroku ma charakter porządkowy i wynika z treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 17 czerwca 2010r. pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę poprzez złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, stosownie do treści art. 154 § 1 ppsa. Doprecyzował także, że skarga obejmuje jedynie pkt I i II wyroku, nie dotyczy zaś punktu III tego wyroku, to jest kwestii zasądzonych kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga L. K., M. P. i A. M. jest skargą wnoszoną w trybie art. 154 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) na niewykonanie punktu I i II wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 437/07. W niniejszej sprawie Skarżące oczekują od organu przywrócenia szkoły zlikwidowanej mocą uchwały zakwestionowanej przez Sąd.
Zgodnie z art. 154 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2006r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w A jest niezgodna z prawem (pkt I) i nie może być wykonana (pkt II) oraz w pkt III wyroku zasądził od Rady Miejskiej na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Niniejszą skargą objęto punkty I i II wyroku, poza zakresem skargi pozostaje natomiast pkt III wyroku, w którym Sąd zasądził od Rady Miejskiej na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga poprzedzona została wezwaniem o wykonanie wyroku, spełniony zatem został warunek formalny dopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu po wyroku stwierdzającym niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej o likwidacji Szkoły Podstawowej w A, wniesiona w trybie art. 154 §1 ustawy p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.
O bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności można mówić wówczas, gdy organ, pomimo upływu stosownych terminów, nie załatwia sprawy, to jest zasadniczo – nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2008r., I SA/Kr 1811/07). Przez niewykonanie wyroku należy zatem rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00). Niewykonanie wyroku ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, Lex nr 77621).
Istotą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 437/07 było stwierdzenie, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2006r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w A jest niezgodna z prawem (pkt I) i nie może być wykonana (pkt II). To orzeczenie Sądu oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex nunc, czyli od dnia wydania tego wyroku przez Sąd uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2006r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w A. Skutki prawne tego rodzaju rozstrzygnięcia Sądu odpowiadają zatem w swej istocie uchyleniu aktu, o którym mowa w art. 154 §1 ustawy p.p.s.a.
Należy jednak zauważyć, że w przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej miała charakter aktu podlegającego jednokrotnemu wykonaniu i w chwili wydawania wyroku przez Sąd, to jest w dniu 10 października 2007r., uchwała ta wywołała już skutki prawne w niej przewidziane, a więc w istocie została już wykonana, przewidywała ona bowiem, że likwidacja szkoły nastąpi z dniem 31 sierpnia 2006r. Ponieważ Sąd nie wyeliminował uchwały ze skutkiem ex tunc, lecz jedynie ex nunc, a uchwała została już uprzednio wykonana i wywołała przewidziane w niej skutki prawne, należy stwierdzić, że niniejszy wyrok nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 154 §1 p.p.s.a. Ustawodawca uznał, że wartością nadrzędną jest w przypadku znacznego upływu czasu pewność prawa, skoro przewidział w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że upływ rocznego terminu od wydania uchwały uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności z mocą ex tunc, umożliwiając jedynie eliminowanie skutków prawnych uchwały z mocą ex nunc poprzez orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem.
Wykonanie zapadłego wyroku WSA w Krakowie polegać zatem może w niniejszej sprawie jedynie na respektowaniu dokonanej w nim oceny prawnej przeprowadzonej procedury likwidacyjnej, którą Sąd uznał za wadliwą, co może oczywiście rodzić dalsze skutki odszkodowawcze lub dyscyplinarne. Wbrew twierdzeniom skarżących zaskarżony wyrok nie jest natomiast równoznaczny z nałożeniem na organy samorządowe obowiązku przywrócenia szkoły. Wykonanie tego wyroku nie łączy się zatem, zdaniem Sądu, z koniecznością pozytywnego działania organów samorządowych w zakresie reaktywowania szkoły, ani też z obowiązkiem ponowienia procedury likwidacyjnej. Nie można więc w niniejszej sprawie mówić o bezczynności organu w wykonaniu wyroku Sądu.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło zatem do niewykonania przez organy administracyjne wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2007r. w rozumieniu art. 154 §1 p.p.s.a., albowiem nie można mówić o bezczynności organów administracyjnych po jego wydaniu, gdyż wyrok ten nie obligował organów gminy do podjęcia konkretnych działań, w szczególności zaś nie nałożył na te organy obowiązku przywrócenia szkoły czy ponowienia procedury likwidacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, niniejsza skarga została oddalona, na podstawie art. 151 w związku z art. 154 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.