Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz §8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2004r. znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził u M.M. chorobę zawodową obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem.
W toku postępowania ustalono, że M.M. pracował z przerwami w latach 1955-1991, przy czym brak jest szczegółowych danych o narażeniu zawodowym, ale nie można wykluczyć narażenia na hałas.
M.M. był badany w 2003r. przez Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzenia zawodowego słuchu.
W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u M.M. choroby zawodowej, którą po uzupełnieniu danych o narażeniu zawodowym i uzyskaniu uzupełniających opinii lekarskich uchylił Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdzając chorobę zawodową.
W skardze do Sądu Administracyjnego SGL będąca ostatnim pracodawcą M.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie §2 i 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) oraz art. 7 i 10 w związku z art. 79 i 107 §3 kpa poprzez dokonanie nowych ustaleń i przeprowadzenie nowych dowodów z którymi strona skarżąca nie mogła się zapoznać przed wydaniem decyzji. Podkreślono m.in., że w środowisku pracy M.M. nie występował czynnik szkodliwy, dlatego nie przeprowadzano badań. M.M. był systematycznie poddawany badaniom okresowym. Zarzucono naruszenia §2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia z 2002r., albowiem organ nie ustalił nawet przybliżonego natężenia hałasu ani okresu narażenia. Podkreślono też, że wbrew treści poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stwierdzono w niniejszej sprawie schorzenie słuchu po 14 latach od ustania narażenia, podczas gdy rozporządzenia z 2002r. przewiduje maksymalnie 2-letni okres.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Skoro zaś rozpoznano u skarżącego schorzenie słuchu i nie można wykluczyć narażenia na hałas - organ stwierdził istnienie choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów skargi podano, że do rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych nie ma okresu przedawnienia. Okres zaś 2 lat o którym mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych rozpoczyna się od wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, a nie od ustania takiego narażenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że może kontrolować legalność wszystkich decyzji wydanych w granicach sprawy której dotyczy skarga.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, a więc zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.
Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym.
Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.
W poz. 21 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, występujący w okresie maksymalnie 2 lat od ustania narażenia.
Za nieprawidłowy uznać zatem należy prezentowany w niniejszej sprawie pogląd organu administracyjnego, że do rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych nie ma okresu przedawnienia, zaś okres 2 lat o którym mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych rozpoczyna się od wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, a nie od ustania takiego narażenia. Z literalnego brzmienia cyt. Rozporządzenia wynika bowiem, że jest to "okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego". Chodzi zatem o okres liczony od ustania narażenia zawodowego. Już zatem z tego powodu zaskarżona decyzja musiała być uchylona ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów cytowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.
Organ administracyjny nie ustalił bowiem w sposób wyraźny i jednoznaczny, że schorzenie słuchu spełniające cechy zawodowego uszkodzenia słuchu istniało już wcześniej, a więc w okresie trwania narażenia zawodowego lub w ciągu 2 lat od jego ustania. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się informacje o tym, że schorzenie słuchu istniało u M.M. już w 1978r., ale orzekający w niniejszej sprawie biegli stwierdzili, że miało ono związek z wypadkiem, ma więc charakter niezawodowy (orzeczenie IMP z [...] 2003r.). W tym kierunku zatem powinno być uzupełnione postępowanie wyjaśniające zmierzając do ustalenia, czy w niniejszej sprawie istnieją "udokumentowane objawy chorobowe" występujące w okresie narażenia zawodowego lub w dwa lata po jego ustaniu świadczące o istnieniu już wówczas zawodowego uszkodzenia słuchu.
Dodatkowo podnieść należy, że orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia nie mogą być uznane za wystarczające.
W niniejszej sprawie, co należy szczególnie mocno podkreślić, organy administracyjne nie zwróciły uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie charakteru rozpoznanego schorzenia słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono mianowicie podwyższenie progu słuchu typu pozaślimakowego wynoszące UP 81 dB, UL 82 dB. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy na podstawie badań przeprowadzonych w trzy miesiące później stwierdzono lokalizację ślimakową i podwyższenie progu słuchu dla UP-70 dB, a dla UL-70. Dodano też dodatkowe argumenty, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny oraz fakt istnienia uszkodzenia słuchu już w 1999r., tj. po wypadku z 1978r. W uzupełnieniu tego orzeczenia (pismo z dnia [...] 2005r.) potwierdzono lokalizację ślimakową niedosłuchu. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tych rozbieżności w treści orzeczeń lekarskich i w ogóle się do tego nie ustosunkowały.
Tymczasem rozbieżności te z punktu widzenia cytowanej powyżej treści punktu 21 Wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach mają charakter zasadniczy dla treści orzeczenia w niniejszej sprawie, dotyczą bowiem zarówno wielkości rozpoznanego uszkodzenia słuchu, jak i jego charakteru. Istnieją bowiem duże różnice w wielkości stwierdzanego niedosłuchu, tylko jednostka orzecznicza I stopnia pisze o pozaślimakowym charakterze, nie ma natomiast o tym mowy w orzeczeniu MOMP.
Należy zatem stwierdzić, że organy administracyjne nie wypełniły obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich przyjęte za podstawę decyzji organu I instancji (orzeczenie IMP z 11.12.2003r. i orzeczenie MOMP z 4 września 2003r.) zawierały tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Za niezgodny z prawem uznać należy argument braku narażenia na hałas ponadnormatywny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28).
Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ I instancji nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.
Zasadne są także zarzuty skargi dotyczące wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, ograniczające prawa strony do udziału w postępowaniu.
Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ II instancji obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.