Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6.03.2023 r. (znak: SKO.Soc/4116/274/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z 20.12.2022 r. (znak [...]) o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice wnioskiem z 3.11.2022 r. skarżący domagał się wypłaty dodatku węglowego. Z wniosku tego wynikało, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe znajdujące się w budynku jednorodzinnym, którego źródłem ogrzewania jest piec kaflowy na paliwo stałe.
W dniu 22.11.2022 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego. W punkcie 2.6 notatki służbowej sporządzonej z tego wywiadu stwierdził (k. 5 akt adm.), że w zajmowanym przez skarżącego lokalu znajduje się piec kaflowy na paliwo stałe, w którym skarżący spala drewno. W uwagach do wywiadu środowiskowego pracownik socjalny zanotował, że skarżący gospodaruje sam, a jego gospodarstwo domowe znajduje się na parterze budynku. Opisując przedmiotowy lokal pracownik organu administracji podał, że w tym lokalu nie została wyodrębniona kuchnia, ani łazienka. Ciepłe posiłki skarżący przygotowuje na piętrze, w kuchni mamy. Na parterze natomiast ma on czajnik, maszynkę na prąd oraz lodówkę, tam też znajduje się toaleta. Pokój, który zajmuje skarżący jest ogrzewany piecem kaflowym, w którym – według oświadczenia samego skarżącego – spala on drewno (k. 5v akt adm.).
Akta administracyjne sprawy zawierają złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie skarżącego z 22.11.2022 r., w którym wskazał on, że w piecu pali drewnem (k. 4 akt adm.), zaś wspólnie z bratem płaci za prąd.
Decyzją z 20.12.2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył ustalenia wywiadu środowiskowego z 22.11.2022 r. w tym fakt, że źródłem ogrzewania gospodarstwa skarżącego jest piec, który skarżąca zasila drewnem. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do przyznania dodatku węglowego określone w art. 2 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. 2022 r., poz. 1692). Przepis ten bowiem stanowi, że dodatek węglowy przysługuje w sytuacji, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe - zasilane paliwami stałymi. Przez paliwa stałe rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące. Wskazał, że jest w trakcie choroby, nie pracuje i nie ma stałego dochodu. Zaznaczył, że chciałby palić węglem, ale nie stać go na to, więc zmuszony jest palić drewnem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 6.03.2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodziło się z argumentacją organu I instancji, że nie została spełniona przesłanka przyznania dodatku węglowego zgodnie z którą, głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego musi być spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na przytoczone wyżej ustalenia wywiadu środowiskowego wskazujące, że pokój w którym gospodaruje skarżący, ogrzewany jest piecem, w którym spalane jest jednak jedynie drewno. Zaznaczył organ II instancji, że dodatek węglowy może zostać przyznany w sytuacji, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest węgiel kamienny, brykiet lub pelet, nie może to być natomiast drewno.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na braku podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie okoliczności, czy wyłącznym źródłem ogrzewania domu skarżącego jest drewno;
- art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym polegające na przyjęciu, że skarżący ogrzewa dom jedynie drewnem.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że drewno nie jest jedynym paliwem, którego używa skarżący do ogrzewania domu. Skarżący przyznał, że akurat w dniu wizyty pracownika socjalnego rzeczywiście było używane drewno do ogrzania lokalu ale nie jest to jedyny nośnik energii z którego korzysta. Jak podał, jeśli ma wystarczające środki finansowe, to pali również węglem. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący nie wiedział, że powinien podać wszystkie materiały, które są przez niego używane do palenia w piecu, zatem podał jedynie ten materiał, z którego w tamtym momencie korzystał. Dodał, że pracownik socjalny skupił się na tym, co w momencie wizyty (wywiadu środowiskowego) było w piecu i nie wytłumaczył skarżącemu, że powinien podać wszystkie rodzaje paliwa, z których korzysta. Na koniec skarżący podkreślił, że jest osobą ubogą, jedyny jego dochód pochodzi z zasiłku pielęgnacyjnego (wynoszącego 215,84 zł), a niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym (stwierdzona orzeczeniem z 20.12.2022 r.) i zły stan zdrowia, nie pozwalają mu podjąć pracy zarobkowej.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. W ocenie Kolegium Odwoławczego, twierdzenie skarżącego, że poza drewnem używa także węgla, nie uzasadnia przyznania dodatku, jako że zgodnie z jego twierdzeniami pali węglem tylko wtedy, gdy pozwala mu na to sytuacja finansowa. Nie można zatem w takiej sytuacji przyjmować, że głównym źródłem ogrzewania jest węgiel kamienny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem kontrolowanej sprawy zasadnie uczyniły organy administracji publicznej wyłącznie to, czy skarżący spełniał ustawowe przesłanki do przyznania dodatku węglowego. Taki bowiem przedmiot tej sprawy wyznaczył inicjujący postępowanie wniosek złożony przez skarżącego w dniu 3.11.2022 r. Z przesłanych Sądowi akt administracyjnych nie wynikało natomiast to, czy organy administracji, niezależnie od postępowania w przedmiocie dodatku węglowego, prowadziły też odrębne postępowanie obejmujące możliwość udzielenia skarżącemu wparcia (świadczenia) na zakup innych niż węgiel nośników energii. Podkreślić należy, iż ocena spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania świadczeń na zakup źródeł ciepła innych niż węgiel (lub paliwa węglopochodne) – np. świadczeń wynikających z ustawy z 15.09.2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1772) - wykraczała poza zakres ocen możliwych w tej sprawie (przyznania dodatku węglowego).
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej w decyzji o odmowie przyznania skarżącemu dodatku węglowego stanowiły przepisy ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (aktualny publikator Dz.U. z 2023 r., poz. 1630, dalej "u.d.w."). Zgodnie art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Stosownie do art. 2 ust. 3 u.d.w. przez wskazane w ust. 1 tego przepisu "paliwa stałe" rozumieć należy węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że koniecznym warunkiem, którego spełnienie rzutuje na otrzymanie dodatku węglowego, jest ogrzewanie gospodarstwa domowego wnioskodawcy wymienionymi w przepisie urządzeniami grzewczymi (m.in. piecem kaflowym) oraz spalanie w tych urządzeniach paliw stałych, czyli węgla, brykietu lub peletu. Ustalenie tego, czy wnioskujący o przyznanie dodatku węglowego spełnia ustawowe przesłanki do przyznania tego wsparcia – należy do prowadzącego postępowanie organu administracji publicznej. Organ do którego wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego jest bowiem zobowiązany do weryfikacji (sprawdzenia) tegoż wniosku. Weryfikacja ta może odbywać się poprzez analizę różnych informacji i danych znajdujących się w posiadaniu organu (por. art. 2 ust. 15a u.d.w.). Jeżeli zaś podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, organ administracji może przeprowadzić także wywiad środowiskowy, by w toku tej czynności ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę tego dodatku (art. 2 ust. 15b ustawy). Niewątpliwe przy tym ustalenie w toku sprawy, że paliwem używanym w gospodarstwie domowym wnioskującego o dodatek – stanowi drewno, w istocie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego, gdyż nośnik energii w postaci drewna, nie został wymieniony w cytowanym wyżej art. 2 ust. 3 u.d.w.
W toku postępowania, w którym wydane zostały objęte kontrolą decyzje, organ administracji dokonał weryfikacji informacji podanej przez skarżącego we wniosku z 3.11.2022 r., iż głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego jest piec kaflowy zasilany paliwem stałym (k.1v akt adm.). W wyniku przeprowadzonego w dniu 22.11.2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że istotnie w gospodarstwie skarżącego jest zainstalowany piec kaflowy, jednakże paliwem używanym do zasilania tegoż pieca – jest drewno. Powyższe ustalenie organu nie budziło wątpliwości, ani zastrzeżeń. Dostrzec bowiem trzeba, że fakt spalania drewna w piecu kaflowym znajdującym się lokalu skarżącego ustalony został przez pracownika socjalnego w trakcie bezpośrednio przeprowadzonych czynności dowodowych (wywiadu środowiskowego), a nadto okoliczność ta potwierdzona została wprost przez skarżącego w złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczeniu z 22.11.2022 r. (k. 4 akt adm.). Dodatkowo fakt palenia przez skarżącego drewnem przyznany został również w odwołaniu, w którym skarżący wprost podał, że spala drewno. Na żadnym etapie kontrolowanego postępowania skarżący nie podawał, że w celu ogrzania swojego domu korzysta z paliw stałych, w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w.
W świetle powyższego – jak wykazały przeprowadzone w postępowanie dowody – skoro skarżący wykorzystywał drewno do ogrzewania gospodarstwa domowego, to słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy administracji, że nie był on uprawniony do przyznania dodatku węglowego. Ten bowiem dodatek – jak wynika z cytowanych na wstępie przepisów – może przysługiwać jedynie w przypadku wykorzystywania w urządzeniu grzewczym - węgla lub paliw węglopochodnych. W stwierdzonych zatem okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy, w ocenie Sądu brak było podstaw do uznania za trafną argumentację skargi dotyczącą błędnego zastosowania przepisów ustawy o dodatku węglowym, czy też naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe bezsprzecznie bowiem dowiodło, że jedynym wykorzystywanym przez skarżącego nośnikiem energii (stwierdzonym podczas wywiadu środowiskowego, a nadto potwierdzonym oświadczeniem skarżącego), spalanym w piecu znajdującym się w jego lokalu, było drewno. Skarżący nie spełnił więc koniecznego warunku do przyznania dodatku węglowego. Nie było przy tym podstaw, aby podzielić zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez orzekające organy administracji publicznej przepisów postępowania, a odnoszących się do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy (art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności nie sposób podzielić twierdzenia, iż organ nie wyjaśnił tego, czy wyłącznym źródłem ogrzewania gospodarstwa skarżącego było drewno. W aspekcie przywołanego zarzutu podkreślić bowiem trzeba, że ustalenie okoliczności – z jakiego nośnika energii korzystał skarżący do ogrzewania swojego gospodarstwa domowego – poczynione było w istocie o niekwestionowane w postępowaniu ustalenia pracownika socjalnego. Dostrzec należy, iż skarżący bez zastrzeżeń podpisał notatkę sporządzoną z tego wywiadu, gdzie jednoznacznie wskazano drewno - jako paliwo spalane w piecu kaflowym znajdującym się w budynku skarżącego. Nadto, akcentowana wyżej okoliczność potwierdzona została złożonym przez skarżącego, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczeniem z 22.11.2022 r. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że pismem z 8.12.2022 r. (k.
- organ I instancji, działając m.in. w trybie art. 10 par. 1 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wypowiedzeniem co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenia dalszych żądań. W piśmie tym przywołano przepisy ustawy o dodatku węglowym, które miał organ na uwadze oceniając dopuszczalność przyznania skarżącemu oczekiwanego dodatku. W cytowanym piśmie Burmistrz podał również, iż w wyniku poczynionej weryfikacji wniosku skarżącego dokonał ustaleń wskazujących, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa skarżącego jest spalanie drewna, a to z kolei wyklucza możliwość przyznania dodatku. Ponownie pouczono skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do tych ustaleń, jak też dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu. Organ I instancji akcentował zarazem, iż skarżący w dalszym ciągu ma możliwość przedłożenia kolejnych dowodów celem wykazania przesłanek warunkujących przyznanie dodatku węglowego. Jak wynika z akt sprawy, opisane zawiadomienie z 8.12.2022 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 12.12.2022 r. (k. 7 a. adm.) i pozostało bez jego reakcji. W przedstawionych powyżej okolicznościach i uwarunkowaniach nie sposób było więc uznać za zasadny zarzut skargi o braku wiedzy skarżącego, co do wskazania wszystkich materiałów, które spala w piecu, czy też braku podjęcia przez organ wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czynności podejmowane przez organ w ocenianym postępowaniu były staranne i kompleksowe, a nadto ukierunkowane także na ochronę praw skarżącego, o czym jasno świadczy cytowane wyżej pismo organu z 8.12.2022 r. Podkreślić przy tym trzeba, że z przepisów k.p.a. nie można zasadnie wywodzić, że organy administracji zobowiązane są do samodzielnego poszukiwania dowodów służących uznaniu za spełnione przesłanek warunkujących możliwość przyznania stronie świadczenia, w sytuacji, gdy strona dowodów takich nie przedstawia, ani nie przejawia żadnej aktywności w postępowaniu. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a.) nie zwalnia zainteresowanej wynikiem postępowania strony, od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla wnioskodawcy. Stąd, w postępowaniu wnioskowym – jakim jest postępowanie w przedmiocie dodatku węglowego – to strona powinna dostarczyć dowody wskazujące na fakt spełnienia przesłanek, które uprawniają do przyznania tego wsparcia. W toku ocenianego postępowania, skarżący nie prezentował nawet twierdzeń w zakresie innego niż drewno nośnika energii używanego do ogrzania jego gospodarstwa domowego. Nie uczynił tego nawet pomimo skierowanego do niego pisma organu I instancji z 8.12.2022 r. – jasno prezentującego poczynione dotychczas w postępowaniu ustalenia oraz fakt, że ustalenia te wykluczają dopuszczalność przyznania dodatku węglowego. Skarżący wskazanym ustaleniom nie oponował na żadnym etapie postępowania, w tym nie wskazywał, że stan faktyczny w zakresie rodzaju wykorzystywanego przez niego nośnika energii – może być inny, niż sam podał w oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej. W efekcie, nie było podstaw aby zasadnie zarzucić orzekającym organom administracji publicznej - tak wadliwości w ustaleniu stanu faktycznego tej sprawy, jak i błędnej wykładni art. 2 ust. 1 u.d.w. Także przy uwzględnieniu podnoszonych w skardze twierdzeń (o incydentalnym paleniu węglem – gdy pozwala na to sytuacja finansowa) nie można było słusznie przyjmować, że w przypadku skarżącego to węgiel stanowi główne źródło ogrzewania jego gospodarstwa domowego, co było warunkiem przyznania wnioskowanego dodatku. Ogół więc przedstawionych wyżej okoliczności nakazywał uznać, że decyzja odmownie załatwiająca wniosek skarżącego nie naruszała prawa. Jak natomiast podkreślono na wstępie uzasadnienia, ocena spełnienia przesłanek do przyznania skarżącemu innego świadczenia niż dodatek węglowy (np. z przywołanej ustawy z 15.09.2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw) – wykraczała poza przedmiot tej sprawy i zakres możliwych w niej ocen.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że prawidłowo przyjęły orzekające organy administracji, że skarżący nie spełnił wynikającej z art. 2 ust. 1 u.d.w. przesłanki przyznania dodatku węglowego, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).