Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. skarżący T. B. i H. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi skargę na akt Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, zarzucając naruszenie:
- - § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez nadużycie władztwa administracyjnego przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie słupków blokujących typu U-12c w ciągu ul. S w K, która jest jedyną drogą publiczną, do której ma dostęp nieruchomość stanowiąca dz. ew. nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Ś, dla której Sąd Rejonowy Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], powodując tym samym pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz bezpośrednio drastyczne i niczym nieuzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia przez nich normalnej działalności gospodarczej;
- - § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie – nadużycie władztwa administracyjnego przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu bez zbadania wpływu nowej organizacji ruchu na potrzeby społeczności lokalnej oraz politykę transportową, które to naruszenie skutkowało posadowieniem słupków blokujących typu U-12c w ciągu ulicy S;
- - § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie - nadużycie władztwa administracyjnego przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu bez zbadania efektywności projektowanej organizacji ruchu wprowadzanych rozwiązań, które to naruszenie skutkowało posadowieniem słupków blokujących typu u-12c w ciągu ulicy S. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z dnia 7 lutego 2020 r. oraz o zasadzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skarżący wskazali w pierwszej kolejności, na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt oraz na swój interes prawny w jego zaskarżeniu, wyjaśniając, że zatwierdzenie dotyczy bezpośrednio nieruchomości, której są użytkownikami wieczystymi oraz gdzie prowadzą działalność gospodarczą. W ocenie skarżących, zatwierdzenie pozbawia ich faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej.
W dalszej części skarżący wskazali na stan faktyczny sprawy, podając, że wskutek przebudowy ulicy S zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, dostęp do drogi publicznej został istotnie utrudniony - został zlikwidowany wjazd na nieruchomość. Tym samym, z uwagi na przedmiot ich działalności gospodarczej prowadzenie przez nich sklepu spotkało się z licznymi ograniczeniami. Od momentu wydłużenia zatoki autobusowej przy ulicy S, dostęp do drogi publicznej został zlikwidowany, a w miejsce dotychczasowego zjazdu zostały ustawione wysokie granitowe krawężniki, które w znacznym stopniu uniemożliwiały wjazd i wyjazd z nieruchomości.
Skarżący wyjaśnili, że począwszy od 2015 r. kierowali do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (obecnie Zarząd Dróg Miasta) liczne wnioski w przedmiocie odbudowy zjazdu bądź obniżenia krawężników, tak, aby zarówno oni, jak ich klienci mieli swobodny dostęp do nieruchomości z drogi publicznej. Swoje roszczenie opierali na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z treścią którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Skoro zatem przed przebudową ulicy S istniał zjazd z drogi publicznej, po jej przebudowie także powinien być, w ich ocenie, zachowany status quo. Ulica S należy do kategorii dróg publicznych, o charakterze powiatowym będąca w Zarządzie Dróg Miasta.
Skarżący podali, że mimo, iż od 2015 r. upłynęło 5 lat, w dalszym ciągu nie uzyskali ostatecznej decyzji w sprawie odbudowy (odmowy odbudowy) istniejącego przed przebudową zjazdu z drogi publicznej. W trakcie trwania postępowania w tej sprawie, kilkukrotnie wnosili ponaglenia do organu właściwego, celem przyspieszenia rozpoznania sprawy odbudowy zjazdu z ulicy S. W dniu 16 lipca 2018 r. została wniesiona skarga do tut. Sądu w przedmiocie bezczynności Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (sygn. akt III SAB/Kr 124/18). Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. Sąd orzekł, iż Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 5 czerwca 2015 r. W trakcie trwania postępowania przed Sądem w dniu 14 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta wydał decyzję odmawiająca odbudowy przedmiotowego zjazdu z drogi publicznej. W wyniku złożonego odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2019 r. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji ([...]).
Prezydent Miasta wskutek uchylenia poprzedniej decyzji przez SKO oraz ponownego przekazania sprawy w dniu 25 października 2019 r. ponownie wydał decyzję odmawiająca odbudowy dotychczas istniejącego zjazdu. Od tej decyzji w dniu 26 listopada 2019 r. złożyli odwołanie. Wskutek jego rozpoznania, SKO decyzją z dnia 13 lutego 2020 r. ponownie uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji (sygn. akt [...]).
Skarżący wskazali, że pomimo dalej toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie odbudowy zjazdu dotychczas istniejącego oraz dwukrotnego uchylenia decyzji Prezydenta Miasta odmawiającej odbudowy zjazdu z drogi publicznej na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w dniu 7 lutego 2020 r. w ciągu ulicy S zostały posadowione słupki blokujące typu U-12c, które w sposób całkowity uniemożliwiły już i tak utrudniony, z uwagi na wysoki, granitowy krawężnik wjazd na nieruchomość nie tylko przez nich, ale także klientów sklepu spożywczego, jak również klientów znajdującego się tuż obok pawilonu handlowego. Przedmiotowe słupki zostały posadowione na podstawie projektu stałej organizacji ruchu zatwierdzonego w dniu 7 lutego 2020 r. przez Prezydenta Miasta. Posadowienie tychże słupków blokujących pozbawiło ich dostępu do drogi publicznej.
Wobec powyższego, w ocenie skarżących, doszło do naruszenia prawa w postaci zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta projektu stałej organizacji ruchu w dniu 7 lutego 2020 r. Przedmiotowa stała organizacja ruchu zakłada wprowadzenie słupków blokujących typu U-12c w ciągu ulicy S i D. Skarżący wyjaśnili, że na skutek złożonego wezwania Zarządu Dróg Miasta z dnia 23 marca 2020 r., otrzymali zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu wraz z jego projektem, a także pismo z dnia 5 maja 2020 r. Zarządu Dróg. W przedmiotowym projekcie w pkt 6 (str. 3 projektu) wprost stwierdzono, iż słupki blokujące typu U-12c w rozstawie 1,5 m stawia się w celu uniemożliwienia pojazdom przejazdu przez ciąg pieszo-rowerowy.
Dodatkowo, w piśmie z dnia 5 maja 2020 r., Zarząd Dróg Miasta wskazał, że słupki blokujące zostały ustawione celem uniemożliwienia przejazdu pojazdów. Idąc tym tokiem rozważań, aby uniemożliwić przejazd przez trasy pieszo-rowerowe przez pojazdy, likwidacji powinno ulec, w opinii skarżących, co najmniej kilkanaście takich przejazdów przez wspomniane ciągi w K. Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdzili, że organ, zatwierdzając stałą organizację ruchu na tym obszarze dopuścił się naruszenia § 8 ust. 6 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z treścią których organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, jak również nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.
Mimo, iż przywołany przepis nie nakłada na organ obowiązku odrzucenia projektu organizacji ruchu każdorazowo, gdy stoi on w sprzeczności z potrzebami społeczności lokalnej, polityką transportową bądź, gdy projektowana stała organizacja ruchu jest nieefektowna, brak nałożenia takiego obowiązku nie należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenia w przedmiocie zatwierdzania projektu stałej organizacji ruchy można wydawać w całkowitym oderwaniu od zbadania tych potrzeb, a przesłanki ku odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu każdorazowo należy badać in concreto. Co więcej, organ wydając zatwierdzenie, nie zbadał przesłanek do ewentualnego odrzucenia projektu organizacji ruchu. Z treści zatwierdzenia nie wynika, aby w ogóle badał on przedmiotowe kwestie.
Analizując przedmiotową sprawę, nie sposób pominąć, w ocenie skarżących, treść definicji ustawowej dostępu do drogi publicznej, znajdującej się w art. 2 pkt 14) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przedmiotową definicją, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.
Skarżący wskazali, że na skutek posadowienia słupków blokujących, utracili faktyczny dostęp do drogi publicznej. Skoro przez dostęp do drogi publicznej rozumie się zarówno prawny, jak i faktyczny, dostęp, to należy stwierdzić, w ich ocenie, że pozbawienie wyłącznie faktycznego dostępu jest równoznaczne z pozbawieniem dostępu jako takiego. Jak podkreślili, przed posadowieniem słupków blokujących posiadali oni dostęp do drogi publicznej, co potwierdzają m.in. wydane Decyzja WZ oraz Decyzja Pozwolenie na Budowę.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę, iż postępowanie w przedmiocie odbudowy zjazdu w chwili zatwierdzania stałej organizacji ruchu toczyło się od blisko 5 lat, organ posiadając wiedzę o tym (jest stroną postępowania w tej sprawie), iż skarżący mają już i tak utrudniony dostęp do nieruchomości, a tym samym utrudniony dojazd do sklepu, organ zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu, nie biorąc w ogóle pod uwagę jakie konsekwencje przyniesie to społeczności lokalnej. Tym samym organ posiadał z urzędu informacje o utrudnionym (ale istniejącym) dostępie do drogi publicznej skarżących.
Skarżący wskazali, że dotychczas istniejący zjazd z drogi publicznej był jedynym zjazdem do nieruchomości, zarówno dla nich, ich klientów, a także klientów usytuowanego obok pawilonu handlowego. Istotną okolicznością w tej sprawie jest również to, w ich opinii, że prowadzą w tym miejscu swoją działalność gospodarczą od 1984 r. Przez 36 lat prowadzenia działalności gospodarczej uzyskali grono stałych klientów, jakkolwiek z uwagi na brak swobodnego dojazdu do sklepu, a także dużą konkurencję wśród branży spożywczej ich dochody stopniowo maleją.
Zdaniem skarżących, w sytuacji braku prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie, posadowienie przedmiotowych słupków, wydaje się być co najmniej przedwczesne oraz nieefektowne.
Skarżący podkreślili, że przez wzgląd na przebudowę ulicy S, posadowienie wysokich krawężników w trakcie toczącego się postępowania w sprawie odbudowy zjazdu (5 lat), liczne ponaglenia w sprawie celem przyspieszenia rozpatrzenia sprawy oraz posadowienie słupków blokujących w ciągu ulicy S oraz D, stopniowo zostali pozbawieni dojazdu do nieruchomości, co znacznie utrudnia im prowadzenie działalności gospodarczej. Dotychczas istniejący zjazd z drogi publicznej był jedyną drogą pozwalającą dotarcie do sklepu. Obecnie dojazd został w sposób całkowity zablokowany, a więc nie moją oni możliwości wjazdu na nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.
W uzasadnieniu organ odnosząc się do interesu prawego skarżących w zaskarżeniu przedmiotowego aktu wskazał, że ma uzasadnione wątpliwości dotyczące posiadania przez ww. legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W jego ocenie, zatwierdzenie organizacji ruchu nie naruszyło indywidualnego interesu prawnego skarżących, bowiem również przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu według projektu znak: [...] z dnia 7 lutego 2020 r., oraz przed wprowadzeniem organizacji ruchu poprzez ustawienie słupków U-12c, nie istniał zjazd z drogi publicznej ul. S na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obr. [...] Ś przy ul. S w K. Nieruchomość, której użytkownikami wieczystymi są skarżący, na której prowadzą działalność gospodarczą - sklep spożywczy, przylega do ścieżki rowerowej oraz ciągu pieszego, na który wjazd samochodem jest zakazany.
Brak jest bezpośredniego połączenia drogi publicznej z nieruchomością - ulicę S odgradza od nieruchomości, której użytkownikami wieczystymi są skarżący, zatoczka autobusowa, ścieżka rowerowa i chodnik. Ścieżka rowerowa oznakowana jest znakiem P-23 - znak P-23 "rower" oznacza drogę dla rowerów, pas ruchu dla rowerów lub śluzę dla rowerów albo część jezdni drogi jednokierunkowej, na której ruch rowerów odbywa się w dwóch kierunkach. W wypadku wjazdu samochodem na ścieżkę rowerową oraz chodnik kierujący popełnia wykroczenie z art. 90 lub 92 § 1 kodeksu wykroczeń.
W celu zobrazowania sytuacji w terenie, organ przedstawił dokumentację fotograficzną obszaru, którego dotyczy zatwierdzenie stałej organizacji ruchu w związku z wprowadzeniem między innymi słupków blokujących typu U-12c wciągu ul. S i D w K według projektu znak: [...] z dnia 7 lutego 2020 r., przedstawiającą teren objęty projektem na wrzesień 2009 r., lipiec 2017 oraz obecnie, jak również - porównawczo - przykładowe zdjęcie istniejącego zjazdu z ulicy S po przeciwnej stronie ulicy.
Tak więc przed wprowadzeniem stałej organizacji ruchu brak było, zdaniem organu, zlokalizowanego zjazdu z drogi publicznej - ulicy S na nieruchomość w wieczystym użytkowaniu skarżących, na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą - sklep spożywczy, a zatem "pozbawienie skarżących faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej" (w ocenie skarżących) nie nastąpiło na skutek zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w związku z wprowadzeniem między innymi słupków blokujących typu U-12c w ciągu ul. S i D w K według projektu z dnia 7 lutego 2020 r. Nawet zakładając hipotetycznie, iż słupki blokujące typu U-12c zostałyby usunięte, skarżący w dalszym ciągu nie mogliby wjeżdżać samochodem na ścieżkę rowerową i chodnik.
Biorąc pod uwagę, iż przesłanką legitymacji do wniesienia skargi jest naruszenie przez akt Prezydenta Miasta konkretnych uprawnień konkretnego obywatela, to w ocenie organu, przesłanki te nie zostały spełnione. Stwierdzenie braku interesu prawnego po stronie skarżących, stanowi podstawę do odrzucenia skargi, w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a.
W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśniając, że przedmiotowy zjazd nie istniał przed wprowadzeniem stałej organizacji ruchu i skarżący również przed wprowadzeniem stałej organizacji ruchu nie mogli wjeżdżać na teren nieruchomości będącej w ich użytkowaniu wieczystym, gdyż stanowiło to naruszenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz stanowiło wykroczenie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt: [...] (kopia dołączona do skargi) przed Prezydentem Miasta (z upoważnienia którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Miasta) toczy się odrębne postępowanie administracyjne w sprawie odbudowy zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ulica S na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś, zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 5 czerwca 2015 r. Wynika stąd również, iż w aktualnym stanie faktycznym nie istnieje zjazd z ul. S na nieruchomość w wieczystym użytkowaniu skarżących.
Prezydent podkreślił przy tym, że w celu wyjaśnienia tej kwestii organ zarządzający ruchem przed rozpoczęciem prac związanych z opracowaniem zaskarżonego projektu organizacji ruchu zwrócił się do Zarządu Dróg Miasta, pełniącego funkcję zarządu drogi publicznej ul. S w K, pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. z zapytaniem o wskazanie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] oraz działki nr [...] jedn. ewid. Ś, obręb [...]. Zgodnie ze stanowiskiem zarządu drogi przedstawionym w piśmie z dnia 9 sierpnia 2019 r. obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...] obr. [...] Ś możliwa jest od strony drogi publicznej, jaką stanowi ulica D poprzez wewnętrzną ulicę M., a następnie poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...], [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna: Ś. Od strony ul. S nie został zlokalizowany zjazd z drogi publicznej. Oznacza to, iż nieruchomość znajdująca się w użytkowaniu wieczystym skarżących, na której prowadzą działalność gospodarczą - sklep spożywczy - nie jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej, a wręcz przeciwnie, taki dostęp posiada.
Organ przed przystąpieniem do prac związanych z opracowaniem zaskarżonego projektu organizacji ruchu zwrócił się również do Zarządu Transportu Publicznego, jednostki budżetowej Gminy, której przedmiotem działania jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie spraw związanych z publicznym transportem zbiorowym o opinię dotycząca montażu dodatkowych słupków blokujących uniemożliwiających nielegalny przejazd przez ścieżkę rowerową i chodnik. Zarząd Transportu Publicznego pozytywnie zaopiniował wprowadzenie przedmiotowej organizacji ruchu wskazując techniczne wymagania dla parametrów umiejscowienia słupków blokujących, tak by nie utrudniały one poruszania się pieszych w rejonie przystanku Komunikacji Miejskiej.
Prezydent wyjaśnił, że o wprowadzenie zmian w zakresie rozbudowy istniejącej infrastruktury takiej jak słupki uniemożliwiające parkowanie w sposób niewłaściwy (na chodniku) zwrócił się do organu Komendant Komisariatu Policji pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. O montaż słupków blokujących lub opracowanie technicznego rozwiązania celem zabezpieczenia istniejącego chodnika i drogi dla rowerów zwróciła się również pismem z dnia 12 lipca 2019 r. Straż Miejska Miasta, powołując się na prośby mieszkańców.
Jak wynika zatem, w opinii organu, z powołanej wyżej dokumentacji, przed zatwierdzeniem zaskarżonej organizacji ruchu dokonano, w oparciu nie tylko o własne obserwacje, ale także w oparciu o stanowisko Policji oraz Straży Miejskiej Miasta analizy istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności (czynności, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g) Rozporządzenia). Analiza ta wykazała konieczność wprowadzenia rozwiązań eliminujących niebezpieczeństwo dla pieszych i rowerzystów ze strony kierowców wjeżdżających samochodem na chodnik i ścieżkę rowerową. Zaskarżona organizacja ruchu uwzględnia zatem potrzeby społeczności lokalnej, które zostały wyartykułowane między innymi w postulatach przekazanych przez Policję i Straż Miejską. Uwzględniono również zapewnienie dla skarżących dostępu do nieruchomości znajdującej się w ich wieczystym użytkowaniu, który zgodnie ze stanowiskiem zarządcy dróg publicznych przebiega od strony drogi publicznej, jaką stanowi ulica D poprzez wewnętrzną ulicę M. S, a następnie poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...], [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna: Ś. Powyższe drogi wewnętrzne stanowią własność Gminy, a zatem są ogólnodostępne.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym dostępu do drogi publicznej w świetle przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane będzie spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Pośredni dostęp do drogi publicznej zapewnia zatem również ogólnodostępna droga wewnętrzna stanowiąca własność gminy.
Prezydent wskazał również, że dokonując oceny istnienia bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (art. 29). W orzecznictwie podkreśla się, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej przesądza zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji, a nie bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną. Skarżący nie przedstawili decyzji zarządcy drogi w sprawie lokalizacji zjazdu.
Zarzut naruszenia § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez dowolność w działaniu organu oraz pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej jest zatem zarzutem nieuzasadnionym.
Organ odnosząc się do zarzutu ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej wyjaśnił, że zjazd z ul. S bezpośrednio na nieruchomość w wieczystym użytkowaniu skarżących nie istniał również przed wprowadzeniem zaskarżonej organizacji ruchu. Organ nie widzi zatem ciągu przyczynowo - skutkowego pomiędzy ewentualnym wskazywanym przez skarżących ograniczeniem działalności gospodarczej a wprowadzeniem zaskarżonej organizacji ruchu.
Prezydent wskazał przy tym, że żaden przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym ani też innej ustawy nie przyznaje osobie, która mieszka w budynku lub mieszkaniu przy drodze publicznej, czy też prowadzi w lokalu znajdującym się przy drodze publicznej działalność gospodarczą prawa do parkowania na tejże drodze. Nie obowiązuje również żaden przepis, który nakazywałby konieczność zapewnienia przez Gminę bezpośredniego dojazdu pod lokal w celu realizacji dostaw. Jako przykład organ podał kilka lokalizacji, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, pomimo braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wskazał również, że zastosowane rozwiązanie na ul. S przed zatwierdzeniem nie zostało zakwestionowane na etapie opiniowania projektu organizacji ruchu przez zarząd drogi (Zarząd Dróg Miasta). Wprowadzona zmiana organizacji ruchu jest również zgodna z polityką transportową miasta przyjętą Uchwałą nr XLVI 1/848/16 Rady Miasta z dnia 8 czerwca 2016 r., której jednym z celów jest usprawnienie zarządzania systemem transportowym, która ma doprowadzić m.in. do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu.
Odnosząc się do zarzutu braku zbadania efektywności projektowanej organizacji ruchu, organ wskazał, iż w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in. projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in.
- 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;
- 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający: lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, parametry geometrii drogi;
- 3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;
- 4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającej inne zmienne elementów mających wpływ na ruch drogowy, 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze;
- 6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu;
- 7) nazwisko i podpis projektanta. Z powyższego nie wynika, że do zatwierdzanego projektu powinna zostać dołączona wnikliwa analiza organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji. Co więcej to, że jej nie ma w zatwierdzonym projekcie nie oznacza, że nie była prowadzona.
Stosownie do wymogów cytowanych przepisów sporny zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu posiada, w opinii organu, wszystkie wymagane prawem elementy.
Prezydent wyjaśnił, że analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania mogą wynikać z innych działań organu, w szczególności czynności podejmowanych przez organ zarządzający ruchem na podstawie innych przepisów ww. rozporządzenia, w szczególności z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g, zgodnie z którym działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności. Analiza i uzasadnienie określonego rozwiązania mogą również być wynikiem i efektem działań podejmowanych przez organ zarządzający ruchem w postaci przeprowadzanych odrębnych analiz potrzeb bezpieczeństwa ruchu drogowego - § 3 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia który mówi, że "Organ zarządzający ruchem w szczególności: (...) 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;"
Podstawą do podjęcia decyzji o montażu słupków blokujących w przedmiotowej lokalizacji były kierowane do organu zarządzającego ruchem wnioski zarówno Straży Miejskiej Oddział [...] jak i Komisariatu Policji w celu poprawy bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów, w związku z niestosowaniem się przez kierowców do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zastosowanie przedmiotowych urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie przystanku komunikacji zbiorowej miało, w ocenie organu, na celu wyeliminowanie niezgodnego z obowiązującymi przepisami nagminnego wjeżdżania przez pojazdy na ścieżkę rowerową i chodnik przez zatokę autobusową wzdłuż ul. S, i tym samym poprawę bezpieczeństwa osób poruszających się po chodniku i rowerzystów po ścieżce rowerowej.
Biorąc pod uwagę złożoną skargę na wprowadzoną organizację ruchu należy stwierdzić, iż wprowadzone rozwiązanie jest jak najbardziej efektywne. Ważnym podkreślenia jest również, iż wprowadzone rozwiązanie sankcjonuje istniejące ogólne zasady ruchu drogowego i usunięcie przedmiotowych słupków nie spowoduje, że postój w omawianej lokalizacji stanie się dozwolony.
Prezydent Miasta stwierdził, że wprowadzenie przedmiotowego ograniczenia spełnia zatem wszystkie wymagania przepisami prawa warunki techniczne. Organizacja ruchu została zatwierdzona zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia, a nie zaistniała żadna z przesłanek z § 8 ust. 5 i 6 ww. rozporządzenia obligująca organ do odrzucenia projektu organizacji ruchu. Wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, a nadto nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a wręcz przeciwnie - to bezpieczeństwo zwiększa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: ppsa) - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowił akt Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, wydany na podstawie m.in. art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.) - dalej jako u.p.r.d., § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) - dalej rozporządzenie.
W pierwszej kolejności należało dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego powyższego aktu. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 u.p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2019 poz. 1571 ze zm., dalej jako u.s.p.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W kwestii legitymacji skarżących do złożenia przedmiotowej skargi Sąd uznał, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu wywiera bezpośredni wpływ na dotychczasową sytuację skarżących w zakresie dostępu do nieruchomości będącej w ich użytkowaniu wieczystym i wykorzystywania przez nich nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej.
Ustalenie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 87 ust. 1 u.s.p. umożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu, w wyniku której Sąd uznał skargę za niezasadną.
Stosownie do treści art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia.
Kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, a dokładnie z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 880/17).
Sąd uznał, że kontrolowana organizacja ruchu spełnia wymogi formalne określone w § 5 ww. rozporządzenia. Prezydent Miasta zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na planie orientacyjnym w skali od 1:10 000 z zaznaczeniem dróg, których projekt dotyczy, a dokumentacja dotycząca projektu stałej organizacji ruchu zawiera opis rozwiązań projektowych zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Do projektu zmiany stałej organizacji ruchu załączona została opinia komendanta miejskiego policji, która jest wymagana w przypadku projektu obejmującego drogę położoną w mieście na prawach powiatu.
W ocenie Sądu analiza przedłożonych akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że powyższe dokumenty zostały sporządzone przez organ i są one elementem projektu stałej organizacji ruchu. Kontrolowane zarządzenie zawiera wskazanie, iż opieczętowane załączniki graficzne stanowią jego integralną część, projekt stałej organizacji ruchu zawiera charakterystykę ruchu (pkt 5), plan orientacyjny w skali 1:10 000 (rys. OR), plan sytuacyjny w skali 1:500 (Rys. 1-3), zestawienie projektowanego oznakowania i urządzeń BRD (zał. 1). Wprawdzie załączniki graficzne nie zostały podpisane przez organ (który powołał się na dotychczasową praktykę) ale zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak podpisu na załączniku nie stanowi rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., o ile jest tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości co do jego związku z określonym aktem. W przedmiotowej sprawie takie wątpliwości nie występują, a brak podpisu organu wydającego zarządzenie na załączniku graficznym przy istniejących pozostałych adnotacjach pozwala zidentyfikować dokument jako załącznik do zaskarżonego zarządzenia, zatem niepodpisanie adnotacji poczynionej na załączniku może być oceniane w kategoriach naruszenia prawa, które jednakże nie będzie naruszeniem kwalifikowanym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. II OSK 920/06, czy wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 II OSK 1680/06).
Zdaniem Sądu nie ulegało też wątpliwości, że Prezydent Miasta dokonał zatwierdzenia przedmiotowej organizacji ruchu w ramach posiadanych kompetencji. Uzasadnienie wprowadzenia przedmiotowej zmiany organizacji ruchu jako element dokumentacji sporządzonej w celu zmiany organizacji ruchu, jest jasne i przedstawia odzwierciedla przyczyny zmiany poprzez wprowadzenie znaków pionowych i jej efekty w postaci swobodnego i bezpiecznego, zgodnego z przepisami ruchu drogowego korzystania z chodnika i ścieżki rowerowej, a częściowo z zatoki autobusowej. Celowość wprowadzenia nowej organizacji ruchu została także zobrazowana poprzez załączone zdjęcia (k.61-66 akt sądowych) przedstawiające sytuację przed i po zmianie (niemożność parkowania na chodniku i ścieżce rowerowej).
W związku z powyższym niezasadny jest zarzut nadużycia władztwa administracyjnego przejawiający się, zdaniem skarżących, "w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie słupków blokujących typu U-12c w ciągu ul. S w K". Trudno też kwestionować, że nowa organizacja jest nieefektywna i skuteczna skoro zwiększyła bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów, co sprzyja również społeczności lokalnej.
Sąd nie podziela również zarzutu, że wykonanie zaskarżonego aktu pozbawiło nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz ograniczenie w możliwości prowadzenia przez nich na tej nieruchomości działalności gospodarczej.
Bezsporne bowiem jest, że na dzień wydania zaskarżonego aktu skarżący nie wykazali prawnego dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej ul. S poprzez istniejący zjazd. Jak prawidłowo bowiem wskazał organ o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej przesądza zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji, a nie bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną. Bezsporne też jest, iż na dzień wydania zaskarżonego aktu nie zostało również zakończone ostatecznie postępowanie administracyjne w przedmiocie odbudowy zjazdu z ul. S na nieruchomość skarżących. Bezsporne zatem jest, że słupki blokujące nie zablokowały zjazdu, przez który mógłby odbywać się zgodny z prawem dojazd pojazdów do nieruchomości skarżących, nie uniemożliwiły też poruszania się pieszych, czy rowerzystów. Umieszczenie słupków miało za zadanie zapobiec bezprawnemu wjazdowi pojazdów na chodnik i ścieżkę rowerową, jak również parkowanie na nich przez osoby korzystające m.in. z usług skarżących.
Z kolei "faktyczny dostęp", którego ochrony skarżący się domagają w nin. postępowaniu, tj. poprzez dojazd do nieruchomości skarżących z ww. drogi publicznej poprzez chodnik i ścieżkę rowerową, a zatem bezprawnie, nie może podlegać ochronie prawnej.
Jak słusznie zatem stwierdził organ, w dniu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu według projektu znak: [...] z dnia 7 lutego 2020 r. oraz przed wprowadzeniem organizacji ruchu poprzez ustawienie słupków U-12c, nie istniał zjazd z drogi publicznej ul. S na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obr. [...] Ś przy ul. S w K. Nieruchomość, na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą - sklep spożywczy, przylega do ścieżki rowerowej oraz ciągu pieszego, na który wjazd samochodem jest zakazany. Brak jest zatem bezpośredniego połączenia drogi publicznej z ich nieruchomością.
Oceniając zatem legalność powyższego zarządzenia, zdaniem Sądu, dokumentacja projektowa i zgromadzony materiał dowodowy przez organ uzasadniały zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu.
Planowana organizacja ruchu była zgodna z wolą i potrzebami społeczności lokalnej, w takim razie nie sposób przyjąć, by sporządzony projekt organizacji ruchu był sprzeczny z ww. potrzebami, co uzasadniałoby – zgodnie z w § 8 ust. 6 – odrzucenie projektu. Analiza akt administracyjnych, w tym dokumentacji zdjęciowej, doprowadziła Sąd do wniosku, iż wprowadzenie przedmiotowych zmian w organizacji ruchu było uzasadnione kwestiami bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Dlatego za chybione uznał Sąd zarzuty dotyczące dowolnego zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ.
Z kolei wyważając proporcje pomiędzy interesem indywidualnym (interesem skarżących znajdującego swoje podstawy z wpływu jaki zaskarżony akt faktycznie wywiera na sposób korzystania z nieruchomości, na której prowadzą oni działalność gospodarczą) a leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym, organ prawidłowo wybrał zapewnienie bezpieczeństwa pieszym korzystającym z chodnika, rowerzystom korzystającym ze ścieżki rowerowej oraz bezpieczeństwo wszystkich korzystających z zatoki autobusowej, a zatem zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżony akt odpowiada prawu. Brak zatem podstaw do zastosowania art. 147 ppsa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.