Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 stycznia 2014r. [.....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję wydaną w dniu [....] 2013r. [....], której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez SKO w dniu [....] 2013r. [.....], uchylającej w całości decyzję Burmistrza Gminy A. nr [.....] i umarzającej postępowanie I instancji.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 17 ust.1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o świadczeniach rodzinnych (t.j.DZ.U.2006.139.992) w zw. z art.61 7 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. DZ.U. 2012.788 dalej K.r.o) oraz art. 107 1 i 3 w zw.z art.156 1 pkt.2, art. 157 § 1 i 2, art.158 § 1oraz art.138 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ.U. 2013. 267 dalej Kpa).
W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały następujące okoliczności stanu faktycznego i prawnego:
Burmistrz Gminy A. decyzją z dnia [.....] 2011r. [....], przyznał A. L. od dnia 9.02.2011r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad bratem K. L., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta została przez Burmistrza uchylona z urzędu w dniu [....] 2013r., a także wstrzymano z dniem 1.01.2014r. wypłatę świadczenia. W podstawie prawnej powołany został między innymi przepis art.17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 17 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. 2012.1548 – dalej zwana "ustawą nowelizującą").
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. L. wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [.....] 2013r. wymienioną na wstępie decyzję, uwzględniającą to odwołanie. Interpretując nowe brzmienie art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w/w) nadane ustawą nowelizującą, SKO zajęło odmienne niż organ I instancji stanowisko i uznało, że A. L. jako siostrze niepełnosprawnego w znacznym stopniu K. L., nadal przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż należy do kręgu osób określonych w pkt.4 tego przepisu. Decydującą okolicznością jest fakt, że zgodnie z art. 128 K.r.o. na A. L. jako siostrze spoczywa obowiązek alimentacyjny, oraz to, że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym bratem, gdyż matka pozostaje w zatrudnieniu, a ojciec jest całkowicie niezdolny do pracy, co wyklucza opiekę ze strony rodziców.
W dniu 24 lipca 2013r. wszczęte zostało z urzędu przez SKO postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [....] 2013r., z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
W wyniku tego postępowania SKO w dniu [.....] 2013r. wydało opisaną na wstępie decyzję stwierdzającą nieważność własnej decyzji z dnia [.....] 2013r., gdyż zapadła z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę określoną przepisem art.156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
Rażącego naruszenia prawa organ upatruje w tym, że przyznanie A. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem nastąpiło z naruszeniem zasad określających kolejność osób zobowiązanych do alimentów. W myśl art.132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności albo, gdy ta osoba nie jest w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi lub gdy uzyskanie na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W świetle ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzić należy, że podejmowanie zatrudnienia przez osobę zobowiązana w pierwszej kolejności do obowiązku alimentacyjnego, nie jest okolicznością uniemożliwiającą sprawowanie opieki ani nadmierną trudnością w jej sprawowaniu. Sytuacja taka jest wynikiem świadomego wyboru i nie zwalnia takiej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, gdy osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, pozostaje w zatrudnieniu lub wykonuje inna pracę zarobkową, obowiązek świadczenia pomocy w formie starań osobistych może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni.
Na tle tej interpretacji, SKO stwierdziło, że wydanie (w dniu [....] 2013r.) decyzji o uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy A. uchylającej z dniem 25 stycznia 2013 r decyzję z dnia [.....] 2011r. o przyznaniu A. L. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem i wstrzymującej wypłatę oraz umarzające postępowanie I instancji, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. L. zarzuciła, że "unieważniająca" decyzja z dnia [....] 2014r. oparta jest na przepisach obowiązujących od dnia 1.
- 01. 2013r., natomiast nie odniesiono się do okresu wcześniejszego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO decyzją z dnia 8 stycznia 2014r. utrzymało swoją decyzję w mocy, ponawiając w uzasadnieniu argumentację przedstawioną wyrażoną poprzednio, oraz przedstawiając wyżej opisany stan faktyczny sprawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A. L. zwróciła się o rozpatrzenie jej sprawy, nie wskazując na żadne konkretne naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na konieczność eliminacji decyzji z dnia [....] 2013r., jako rażąco naruszającej prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Kierując się treścią normatywną tego ostatniego przepisu trzeba na wstępie zaznaczyć, że granice rozpatrywanej sprawy określa przedmiot zaskarżonej decyzji, t.j. stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez SKO w dniu [....] 2013r. (opisanej powyżej). Natomiast kwestia uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym kontekście stała się, drugoplanową w tym znaczeniu, że Sąd w sprawie niniejszej nie przesądza o tych uprawnieniach, ani nie ocenia trafności podjętych w tej sprawie decyzji, a jedynie bada czy zaistniały określone art.156 K.p.a. przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że przy wydaniu przez SKO decyzji z dnia [.....] 2013r doszło do rażącego naruszenia prawa (ewentualnie czy zaistniały inne przyczyny określone art. 156 § 1 K.p.a.) uzasadniające stwierdzenie nieważności.
Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwie o " rażącym naruszeniu prawa " można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. Beck, W-wa 2012, s. 632-636; M. Jaśkowska i in. " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2009, Lex Wolter Kluwer, wyd. 3, s. 806-816; R. Hauser i M. Wierzbowski (red.)" Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2014, WYd. Beck, s. 660-668; nadto na gruncie podobnego uregulowania S. Babiarz i in. " Ordynacja podatkowa.
Komentarz.", LexisNexis, W-wa 2007, wyd. 4., s. 753; wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996 r., Nr 1, poz. 37; z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00; z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, dostępne w bazie j.w.)
Przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu artykułu 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w punkcie "7". W doktrynie przyjęto, że w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. chodzi o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta druga wadliwość wskazana jest w pkt 2 zdanie pierwsze", a w pkt 1, 3-7 tego przepisu dokonano indywidualizacji rażących naruszeń prawa poprzez wyróżnienie w K.p.a. typowych kategorii rażącego naruszenia prawa co przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim ujęciu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. (patrz: B. Adamiak Wadliwość decyzji administracyjnych Wrocław 1986 s. 148, teza wyroku SN z 11.05.2000 III RN 62/00 OSNP 2001).
Natomiast w art. 156 § 1 pkt 2 in fine otwiera się drogę do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek istnienia wady nienazwanej, mającej cechy rażącego naruszenia prawa nigdzie nie zdefiniowanego, jeżeli nie jest objęta odesłaniem do przepisów odrębnych zawartym w pkt 7.
Zauważyć też należy, iż zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt.2). Wymaga również dostrzeżenia, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola koncentruje się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane, jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa.
Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Jednocześnie wskazać należy, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, czyli do uznania, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 (Lex 196694) dostrzegając, iż "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 roku (sygn. akt III SA 640/94) i z dnia 28 sierpnia 1996 roku (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podkreślić przy tym należy, iż istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste. Zatem, w przypadku zastosowania przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ww. art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podziela wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za kwalifikowane naruszenie prawa. Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji prawa, uznanych później za wadliwą, nie może być w ten sposób oceniany i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu.
W wyroku z 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04 (Lex nr 180747), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis należy rozumieć inaczej, niż przyjęto w kwestionowanej decyzji, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu jest rażąco wadliwe".
Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie zgodził się z organem co do tego, że zarzucone badanej w tym postepowaniu decyzji z dnia [....] 2013r uchybienia, uzasadniają stwierdzenie jej nieważności. Zauważyć należy, iż decyzją z dnia [....] 2013r. Burmistrz Gminy A. uznał, że wejście w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych stworzyło podstawę do zastosowania przepisu art.163 K.p.a. i do modyfikacji swojej decyzji z dnia [.....] 2011r. poprzez jej uchylenie z dniem 25.01.2013r. oraz wstrzymanie od stycznia 2013 wypłaty świadczenia.
Natomiast SKO wydając decyzję w trybie odwoławczym (będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności), dokonało własnej interpretacji przepisów materialnoprawnych regulujących kwestię uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i z tego powodu decyzję Burmistrza uchyliło i umorzyło postępowanie I instancji.
Stwierdzając nieważność swojej decyzji SKO dokonało ponownej interpretacji przesłanek do przyznania A. L. świadczenia pielęgnacyjnego, z powołaniem się na ukształtowaną w międzyczasie linię orzeczniczą sądów administracyjnych, wskazujących na konieczność uwzględnienia kolejności, w jakiej pośród osób należących do ustawowo określonego kręgu zobowiązanych do alimentacji, dochodzi w do powstania (realizacji) obowiązku alimentacyjnego. Ponadto organ tym razem uwzględnił wykładnię celowościową treści normatywnej przepisów regulujących instytucję świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanym przypadku organ upatruje rażącego naruszenia prawa w przyjęciu określonej interpretacji przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionego rozumienia " rażącego naruszenia prawa" jako przesłanki weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, t.j. w trybie stwierdzenia nieważności, stało się konieczne stwierdzenie przez tut. Sąd, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, poprzez niewłaściwą interpretację art. 156 § 1 pkt.2 K.p.a., dlatego podlega uchyleniu, jak i ją poprzedzająca decyzja, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a wzw z art. 135 p.p.s.a.