Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., I. M. i H. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2004 r znak. [...], orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym Z. gmina T. - w zakresie działek ewidencyjnych [...], [...] i [...]. W podstawie prawnej swej decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art.138 § 1 pkt l kpa oraz art. 7 "b" ust.2 pkt 2, art.20, 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r NR 100, poz. 1086 z późn.zm), a także postanowienia § § 46 i 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).
Z przedstawionych akt postępowania administracyjnego zakończonych powyższą decyzją oraz z akt połączonej do łącznego rozpoznania (ale nie wyrokowania) w trybie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy II SA/Kr 3425/01 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynikają następujące okoliczności;
Decyzją z dnia 25 października 2001 r [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania H. i W. małż. K., H. i S. małż. P. oraz I. i K. małż. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2001 r znak [...], którą orzeczono o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. gminy T., w zakresie działek ewidencyjnych Nr [...], [...] i [...]. Żądane zmiany sprowadzały się do włączenia działki ewid. [...], oznaczonej w ewidencji jako użytek - grunt pod wodami płynącymi, do działek [...] i [...].
Na tę ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 października 2001, wnieśli w dniu [...] listopada 2001 r skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, W. K., H. P. i I. M.. Sprawa z powyższej skargi została zarejestrowana do sygn. II SA/Kr 3425/01 - obecnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postępowanie sądowe w tej sprawie nie zostało do dnia 6.09.2005 r zakończone m.in. z powodu konieczności uzyskania całości akt administracyjnych dotyczących tego postępowania.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r W. K. wystąpił do Starosty Powiatu L. o wznowienia postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 października 2001 r na podstawie art.145 kpa, gdyż nastąpiła zmiana przepisów i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie jest już administratorem potoków. Wniosek o wznowienie postępowania w trybie art.150 kpa przekazano Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r [...] z powołaniem m.in. na przepisy art.145§ 1 pkt 5, 147, 149, i 150 kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu wniosku W. K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 25.10.2001 r znak [...]. Jako okoliczność faktyczną uzasadniającą wznowienie postępowania, przyjął organ, że ciek wodny bez nazwy stanowiący działkę ewid. [...] nie figuruje w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną. (Dz.U. z 2003 r Nr 16, poz. 149), co zdaniem żądającego wznowienia oznacza zmianę administratora "potoku bez nazwy".
Następnie - po wznowieniu postępowania - decyzją z dnia [...] września 2002 r [...], z powołaniem m.in. na przepisy art.151 § 1 pkt 2, 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa - nie uchylając decyzji własnej z dnia 25 października 2001 r, uchylił w całości utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2001 r [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że rozporządzenie Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r, wydane zostało po dacie wydania decyzji z dnia 25 października 2001 r i podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może mieć zastosowania pomimo, że potok " bez nazwy " będący dopływem do rzeki S. na terenie wsi Z. rzeczywiście nie występuje jako zaliczony do wód powierzchni lub ich części stanowiących własność publiczną.
Za podstawę decyzji z dnia [...].09.2003 r przyjął natomiast organ przesłankę wznowienia określoną art. 145 § l pkt 3 kpa. Ustalił bowiem, że decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2001 r, wydał w jego imieniu A. K. - Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami i Katastru Starostwa L.. Natomiast postanowieniem Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2003 r, A. K. na podstawie art.24 § 3 i 26 § 1 kpa został na żądanie W. K. z dnia [...] lipca 2003 r wyłączony od udziału w postępowaniu z wniosku W. K. o wprowadzenie zmian w zakresie działek [...],[...],[...] w obrębie Z. Gminy T. (a wyznaczony do prowadzenia sprawy został inny pracownik). Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego należało przyjąć w tej sytuacji domniemanie, że i decyzja Starosty L. z dnia [...] września 2001 r, wydana przez A. K. jako upoważnionego pracownika, została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu.
Starosta Powiatowy w L., kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r znak [...] z upoważnienia, którego działał inny wyznaczony pracownik, orzekł o odmowie wprowadzenia żądanych zmian przez przyłączenie części działki ewid. [...] oznaczonej jako potok bez nazwy na odcinku, na którym przylega do działek [...] i [...]. Ustalając, że W. i H. małż. K. stali się m.in. na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] właścicielami działki ewid. [...], którą w 1993 podzielono na działki [...] i [...], wskazano, że własność działki ujawniona była w księdze wieczystej a także w operacie gruntów zatwierdzonym i ogłoszonym w 1987r. Operat techniczny podziału działki [...] zatwierdzony decyzją z [...].05.1993 r poprzedzony był, przyjęciem protokołu granicznego i wówczas nie kwestionowano, że działka od północnej strony przylega do cieku wodnego stanowiącego działkę ewidencyjną [...]. Podkreślono, że w toku postępowania nie przedłożono geodezyjno-kartograficznych lub innych dokumentów, dających podstawę do wprowadzenia w operacie ewidencji żądanej zmiany.
Rozpatrując odwołanie W. K., H. P. i I. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podjął przytoczoną na wstępie decyzję z dnia 23 lipca 2004 r, utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z [...] czerwca 2004 r. W odwołaniu tym skarżący podnosili także zarzuty co do postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].06.2004 r [...], który odmówił wyłączenia organu - Starosty od rozpoznania sprawy. Postanowienia takiego w przedstawionych sądowi aktach postępowania administracyjnego brak.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. K., I. M. i H. P., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2004 r. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisu art.151 §1 pkt 2 kpa przez to, że decyzją z [...] września 2003 r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylając decyzję Starosty L. z [...] września 2002 r, nie orzekał o istocie sprawy. Podnoszono, że działka [...] nie ma założonej księgi wieczystej i nie ma operatu geodezyjnego. Skarżący podnosili, że " nie chcieli wprowadzać zmian w ewidencji ", tylko chcieli "by Starosta uzupełnił dokumenty w ewidencji dotyczące dz. ewid. [...] o wpis do księgi wieczystej i operat geodezyjny", a żąda od nich dokumentów, które sam winien posiadać.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
- I. Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa Prawo o p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 134 § l ustawy Prawo o p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarazem przepis art. 135 ustawy przewiduje, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Od wyrażonej przepisem art. 134 § 2 ustawy zasady, iż Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, ten sam przepis dopuszcza odstępstwo, a to wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Taka sytuacja zachodzi w sprawie, gdyż dokonana kontrola zgodności z prawem, zaskarżonej decyzji, oraz aktów wydanych w granicach sprawy, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającymi ją decyzjami i postanowieniem opisanym w sentencji, dotknięte są wadami nieważności.
Z tych względów skarga I. M. i H. P. jest uzasadniona, aczkolwiek z całkowicie innych przyczyn niż przytoczone na jej poparcie.
- II. W całości natomiast oddaleniu ulega skarga W. K..
Zgodnie z art. 50 § 1 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W. K. brał udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, a zatem może wywodzić swój interes prawny we wniesieniu skargi z przepisów prawa procesowego.
Jednakże uruchomienie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, m.in. na skutek skargi W. K., nie zwalnia Sądu od badania z urzędu, czy zachowane zostały przepisy dotyczące ustalenia przymiotu strony W. K. w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia zasadności skargi. Potwierdzenie braku interesu prawnego podmiotu, który wniósł skargę, wobec ustalenia. że zaskarżona decyzja - wbrew jego przekonaniu - nie dotyczy jego interesu prawnego, prowadzi do oddalenia skargi.
Zgodnie z przepisem art.28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny. Ugruntowane jest w piśmiennictwie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na płaszczyźnie postępowania administracyjnego, interes prawny w rozumieniu art.28 kpa musi być oparty, czy wywodzony z przepisów prawa materialnego. Te przepisy bowiem mogą stanowić podstawę do ustalenia służących konkretnej osobie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, w tym uprawnień do żądania np. wprowadzenia zmian w postępowaniu ewidencyjnym.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że działka ewid. [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego, co do prawa własności, natomiast skarżący W. K. nie jest już właścicielem nieruchomości stanowiących działki [...] i [...], do których żąda przyłączenia części działki ewid. [...]. Skarżący W. K. wraz z żoną H. K. byli na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1988 r sygn. Nr [...] właścicielami nieruchomości stanowiącej m.in. dz.ewid. [...]. Działkę tę podzielono decyzją z dnia [...] maja 1993 r na działki [...] o pow. 0,10 ha i [...] o pow. 0,20 ha, w sposób przedstawiony na mapie podziału Z. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego [...].06.1993 r za Nr [...].
Notarialną umową darowizny z dnia [...] czerwca 1993 r Nr Rep.A [...], W. i H. małż. K. darowali córce I. M. i jej mężowi K. działkę [...].
Natomiast umową notarialną o dożywocie i umową darowizny z dnia [...] grudnia 1998 r Nr Rep. A [...], W. i H. małż. K. darowali na rzecz córki H. P. i jej męża S. P. szereg działek, a m.in. działkę [...], a małż. P. zobowiązali się (§ 4) zapewnić zbywcom dożywotnie utrzymanie, a w szczególności przyjąć zbywców jako domowników, dostarczać im wyżywienia, mieszkania zapewnić i korzystanie z budynków gospodarczych.
Umowa o dożywocie (art. 908 i nast. kod.cyw.) jest źródłem uprawnień osobistych o charakterze obligacyjnym, natomiast skutki rzeczowe takiej umowy są ściśle określone (art. 910 k.c.) i sprowadzają się do obciążenia nieruchomości prawem dożywocia, dla zabezpieczenia interesu dożywotnika. W. K. nie ma zatem umocowania w przepisach prawa materialnego do występowania w charakterze właściciela mających uregulowany stan prawny nieruchomości obejmujących m.in. działki [...] i [...]. Błędnie zatem przyjął organ postępowania administracyjnego, iż W. K. ma w postępowaniu ewidencyjnym przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, w takim zakresie w jakim domagał się zmian w ewidencji przez dopisanie działki [...] do nie stanowiących jego własności działek [...] i [...]. Z tych przyczyn skarga W. K. ulegała oddaleniu.
III. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania w następstwie, którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy, już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania, ma dwie fazy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną, następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania (a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art. 149 § 3 kpa, następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa właściwe są dla fazy pierwszej w której organ właściwy (tj. zgodnie z art. 150 § 1 kpa - z zastrzeżeniem § 2 i 3 - w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.
Złożenie bowiem przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek wydania opartego na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowaniu dopiero i tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, tj. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 kpa przedmiotem wznowienia może być postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Badanie zatem czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa obejmuje ustalenie czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją i to ostateczną, czy żądanie wznowienia oparte jest na taksatywnie wymienionych w art. 145 lub 145 a podstawach wznowienia, oraz w przypadku wniosku strony, czy podanie złożone przez stronę, zostało złożone z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 oraz 145 a § 2 kpa. Zgodnie z art. 147 kpa, żądanie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału bez własnej winy w postępowaniu) oraz w art. 145 a, następuje tylko na żądanie strony.
Przyjęty za podstawę postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2003 r [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia 25.10.2001 r, wniosek W. K. z dnia [...] kwietnia 2003 r oparty był na tej okoliczności, że po wydaniu powyższej decyzji, zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nastąpiła zmiana przepisów, gdyż Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., nie jest już administratorem potoków.
Żądanie wznowienia oparte było zatem na okoliczności, która nie istniała w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie mające być przedmiotem wznowienia, a zatem nie mieszczącej się w żadnej z podstaw wznowienia określonych art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. Wynikająca z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pełna świadomość tego stanu i oparcie pomimo to, postanowienia o wznowieniu na podstawie art. 149 (bez powołania §) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, stanowi rażące naruszenie przepisu art.145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 kpa. Samo nawet wskazanie przez stronę przepisu (np.art.145 § 1 pkt 5 kpa) nie zwalnia organu od oceny, czy przytoczone okoliczności faktyczne mieszczą się w kręgu podstaw wznowienia.
Właściwym zatem rozstrzygnięciem było podjecie opartej na art. 149 § 3 decyzji odmawiającej wznowienia już z tej tylko przyczyny. Postanowienie o wznowieniu postępowania (a właściwie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia) obarczone jest również innymi jeszcze rażącym naruszeniem prawa. Podejmując to postanowienie organ administracyjny, miał pełną świadomość, że na decyzję z dnia 25.10.2001 wniesiona została skarga do ówczesnego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie podjęte zostało jeszcze pod rządami przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przepis art.35 ust.4 ustawy o NSA wyraźnie wyłączał możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli właściwy organ wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie. Uregulowanie zmierzające do wyłączenia dwutorowości postępowania, oznaczało zarazem, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Wyjaśnił to wówczas Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2000.01.04 V SA 909/99 Lex Nr.500134. Czym innym była zaś przewidziana art. 38 ust.2 ustawy możliwość uwzględnienia skargi w całości.
Zaskarżona obecnie decyzja zapadła pod rządem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 135 tej ustawy umocowuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle obecnego brzmienia przepisu art.56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidującego zawieszenie postępowania sądowego w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, również przyjmuje się (por.T.Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2005, str.269 in.), że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania wewnątrzadministracyjnego.
Postanowienie zatem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2003 r w przedmiocie wznowienia postępowania (wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 25 października 2001 r zaskarżoną skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesioną dnia [...] listopada 2001 r, dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z powodu rażącego naruszenia przepisów art.149 § 1 w zw. z art.. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art.149 § 3 kpa przez jego niezastosowanie.
Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa, powołany m.in. w podstawie prawnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2003 r stanowi, że organ administracji publicznej (właściwy wg. art. 150 kpa), po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l lub 145 a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Taka regulacja oznacza, że ten organ, który był właściwy do przeprowadzenia w trybie art. 149 § 2 postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, uchylając decyzję ostateczną wobec ustalania, że istnieje przyczyna wznowienia, obligowany jest do załatwienia sprawy co do istoty, a zatem, że nie dopuszczalne jest rozstrzygnięcie uchylające - po wznowieniu postępowania - decyzję ostateczną i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tak jak może to mieć miejsce w normalnym toku instancji.
Zarzut skargi naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa w tej decyzji jest zatem uzasadniony, ale zarazem to naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż sprzeciwia się jednoznacznej treści przepisu ustawy. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajduje tu poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2001.07.03 IV SA 968/99 (Wspólnota 2001/39/48), w myśl, którego orzeczenie na podstawie art.151 § 1 pkt 2 kpa jedynie o uchyleniu decyzji kwestionowanej w tym postępowaniu, bez jednoczesnego wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, również podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Dodatkowo należy wskazać, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] września 2003 r, rażąco narusza przepis art. 145 § 1 in princ. w zw. z art. 16 § 1 kpa. Wznowione może być tylko postępowanie zakończone decyzją ostateczną (art. 145 § 1 kpa). Definicję decyzji ostatecznej, jako takiej od której nie służy odwołanie w toku instancji, zawiera art.16 § 1 kpa. W świetle powyższego, decyzją ostateczną kończącą administracyjny tok postępowania w sprawie wprowadzenia żadnych zmian była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2001 r i wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją dotyczyło powołane postanowienie [...] czerwca 2003 r. Rozstrzygnięcie zatem o uchyleniu wyłącznie decyzji organu I instancji - decyzji Starosty L. z dnia [...].09.2001 r, powodowało, że w obrocie pozostawała ostateczna (zaskarżona do NSA) decyzja z 25 października 2001 r, a mimo to organ I instancji miał w tej samej sprawie prowadzić postępowanie.
Z tych przyczyn nie ma żadnej doniosłości prawnej, z punktu widzenia wad prawnych powodujących nieważność decyzji z dnia [...] września 2003 r na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okoliczność, że w decyzji tej powołano inną przyczynę wznowienia - a to przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w postaci wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na postanowienie Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2003 r ([...]), którym na podstawie art.24 § 3 i 26 § l kpa wyłączono A. K. - Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami i Katastru "od udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę w sprawie z wniosku W. K. o wprowadzenie zmian w zakresie działek [...], [...] i [...] położonych w obrębie Z. gmina T.".
Postanowienie to wydane zostało poza jakimkolwiek toczącym się postępowaniem z takiego wniosku. W dacie jego podjęcia, postępowanie z wniosku W. K. o wprowadzenie w ewidencji zmian było zakończonego decyzją ostateczną organu odwoławczego z 25 października 2001 r utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z [...] września 2001 r, a organ odwoławczy wszczął co prawda postanowieniem z [...] czerwca 2003 r postępowanie w sprawie przyczyn wznowienia. lecz nie była nawet wydana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2003 r.
Jednakże, w świetle art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowanie względem tego postanowienia przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia prawa, nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Z tych przyczyn, nie wyrzekano w przedmiocie postanowienia Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2003 r.
Następstwem nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2003 r, uchylającej - po wznowieniu postępowania - decyzję Starosty L. z dnia [...].09.2001 r (utrzymaną w mocy zaskarżoną do NSA decyzją z 25.10.2001 r) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia jest, że przedmiotem kolejnej decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2004 r, znak [...], odmawiającej wprowadzenia zmian w ewidencji, była sprawa już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 października 2001 r). W tej sytuacji, decyzja Starosty L. z dnia [...] czerwca 2004 r, dotknięta była wadą nieważności przewidzianą art.156 § 1 pkt 3 kpa, polegającą na rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W toku instancji organ odwoławczy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej odwołaniem decyzji, gdyż kpa wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym.
Ustalając jednak, że decyzja organu I instancji wydana została w warunkach nieważności, a zatem dotknięta jest jedną z wad określonych art. 156 § 1 kpa, organ odwoławczy obligowany jest do wydania decyzji opartej na przepisie art.138 § 1 pkt 2 kpa. W zależności od rodzaju wady w oparciu o ten przepis organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (w całości lub części) i orzeka co do istoty sprawy (np. w razie rażącego naruszenia prawa, gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, lub gdyby decyzja zawierała wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa) albo uchyla decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji (np. gdy decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, czy gdy decyzja skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie).
Stosownie do przepisu art. 7 "b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.), wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Starosta jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej (art.óa ust. l pkt 2 lit. "b"), powołanym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów (art.22 ust.).
Wydając zatem zaskarżoną decyzję z dnia 23 lipca 2004 r znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w sprawie z odwołania od decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2004 r, działał jako organ odwoławczy w rozumieniu przepisów kpa. Utrzymanie zatem w mocy zaskarżonej decyzji, dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, gdyż w tej sytuacji zaskarżona decyzja ulegała uchyleniu a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu.
Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1270 z późn.zm.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Jak wyżej wskazano zakres kognicji sądu, w myśl przepisu art.135 powołanej ustawy obejmuje także inne akty lub czynności wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Wszystkie opisane w sentencji decyzje i postanowienia podjęte zostały w granicach sprawy o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów - po wznowieniu postępowania - a zatem od etapu, w którym organy przyjęły, że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 października 2001 r. Ta ostatnia decyzja jest przedmiotem innej skargi wniesionej do sprawy II SA/Kr 3425/01 Wojewódzkiego w Krakowie i podlega odrębnemu rozstrzygnięciu. W tym postępowaniu ocenie podlegać będzie m.in. doniosłość zarzutów dotyczących żądania wyłączenia.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punktach I i II sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji, uwzględnia treść przepisu art.152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a 6 ono, że mimo nieprawomocności wyroku, decyzja z dnia [...] września 2003 r, uchylająca decyzję Starosty L. z [...].02. 2001 r nie może być wykonywana. Zgodnie z art. 152 zd.II rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, rozstrzygającego o decyzjach wymienionych w pkt I sentencji.