Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 grudnia 2017 roku, sygn. [...], wydaną na podstawie art. 8, art. 54, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, powoływanej dalej jako "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, powoływanej dalej jako "k.p.a.") uchyliło decyzję nr [...] wydaną w dniu [...] 2017 roku z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, ustalającą M. S. od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 31 stycznia 2017 roku odpłatność za pobyt matki – H. S. w Domu Pomocy Społecznej, w wysokości 728,62 zł, a od 1 lutego 2017 roku w wysokości 788,32 zł miesięcznie i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło M. S. od dnia 1 lipca 2017 roku odpłatność za pobyt matki – H. S. - w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 788,32 zł miesięcznie.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: na skutek wszczęcia w dniu 17 lipca 2017 r. przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącego – H. S. w Domu Pomocy Społecznej, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia 1 grudnia 2009 r. Nr [...] do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, jak również działając w oparciu o postanowienia art. 104, art. 107 k.p.a. i art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i 2, art. 62 art. 110 ust. 1, 3, 7 u.p.s. i § 1 pkt l lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058), decyzją z dnia [...] 2017 roku o nr [...] ustalił M. S. odpłatność za pobyt matki – H. S. w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. w wysokości 728,62 zł, zaś od 1 lutego 2017 r. w wysokości 788,32 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...] 2007 roku skierowano H. S. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, realizując postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 11 lipca 2005 roku. Następnie decyzją Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Nr [...] z dnia 6 marca 2007 roku H. S. została umieszczona w tym domu. Art. 54 u.p.s., będący podstawą ww. decyzji stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60, art. 61 i art. 62 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Koszt ten, w odniesieniu do domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Organ pierwszej instancji powołał również przepis art. 61 u.p.s., w myśl którego obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są: mieszkaniec domu (w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym małżonek, zstępni, wstępni oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W uzasadnieniu wskazano też, że opłatę tę wnosi się w wysokości nieprzekraczającej 70 % uzyskiwanego dochodu, a jeżeli tak ustalona opłata nie pokryje pełnego kosztu utrzymania mieszkańca, do uzupełnienia niedoboru zobowiązany będzie małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi. Osoby te ponoszą odpłatność w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli jej dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, a w przypadku osoby gospodarującej w rodzinie - jeżeli dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Wysokość tego kryterium dochodowego określa art. 8 ust. 1 u.p.s. i Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r.,poz. 1058).
Nadto organ wskazał, że gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, jest zobowiązana dopłacać różnicę pomiędzy wpłatami a kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten powstaje dopiero, gdy osoba korzystająca z pomocy oraz jej rodzina nie są w stanie pokryć pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w trybie i na zasadach, o których mowa powyżej. Nadto podniesiono, że brak zawarcia umowy o partycypowaniu w kosztach pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej nie pozbawia organu kompetencji do wydania decyzji o odpłatności za pobyt.
Organ podkreślił, że fakt uzyskania pomocy we wskazanej formie nie oznacza, iż obowiązek roztaczania opieki we wszystkich jej aspektach przeniesiony został z członków jej rodziny na gminę. Zarówno obowiązek świadczenia pomocy, jak i ponoszenie opłaty w przypadku skierowania członka rodziny do domu pomocy społecznej spoczywa w pierwszej kolejności na wskazanych w przepisach krewnych przed gminą. Wskazano, że skarżący miał wiedzę o pobycie swojej matki w DPS, gdyż organ wielokrotnie go o tym informował, jak również przeprowadzał w stosunku do niego wywiady środowiskowe. W uzasadnieniu stwierdzono również, że od 2012 roku M. S. wykazywał organowi dochody poniżej 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w związku z czym nie był zobowiązywany do wnoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Poza tym zaznaczono, że strona nie przedstawiła postanowienia sądowego o pozbawieniu jego matki władzy rodzicielskiej nad nim ani innego dowodu wyłączającego z kręgu zobowiązanych dodając, że dla ustalenia odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w placówce dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej, ani też faktyczne relacje pomiędzy osobami zobowiązanymi do alimentacji.
Obowiązki małżonka lub krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust.2 pkt.2 u.p.s., nie zaś od okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej powoływanych przez skarżącego.
Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji wynikało, że H. S. przebywała w Domu Pomocy Społecznej od dnia 9 marca 2007 roku, a średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca wynosił do dnia 31 stycznia 2017 r. - 2.861,62 zł, zaś od dnia 1 lutego 2017 r. - 3.040,74 zł zgodnie (zarządzenia Starosty nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r. oraz nr [...] z dnia 16 stycznia 2017 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. H. S. została ustalona opłata za pobyt. Wysokość dopłaty przez gminę od 1 stycznia 2017 r. wynosiła 2.185,85 zł, a od 1 lutego 2017r. wynosi 2.364,97 zł miesięcznie. Stwierdzono też, że H. S. jest wdową mającą trzech synów: R. S., M. S. i M. S. Są to wszystkie osoby z kręgu osób, wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt.2 u.p.s., które na dzień wydania decyzji zobowiązane były do wnoszenia opłaty za pobyt matki. H. S. od 26 marca 2015 r. wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie 675,77 zł miesięcznie, co stanowi 70 % pobieranego świadczenia rentowego w wysokości 965,38 zł miesięcznie.
Opłata ta nie pokrywa pełnego kosztu utrzymania mieszkańca domu, toteż do uzupełnienia różnicy zobowiązani są jej synowie. Kwota, którą zobowiązani są wnosić to: w styczniu 2017 r. - 2.185,85/3 osoby = 728,62 zł, od 1 lutego 2017 r. w wysokości: 788,32 zł (2.364,97 zł miesięcznie /3 osoby zobowiązane). Kwota, która przypada do wnoszenia przez skarżącego w styczniu 2017 r. wyniosła 728,62 zł, a od lutego - 788,32 zł miesięcznie.
Z przeprowadzonego w dniu 3 kwietnia 2017 r. wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i "ze względu na brak pracy nie zobowiązuje się do pomocy finansowej na rzecz matki H. S." oraz oświadczył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że w miesiącu marcu nie pracował i nie uzyskał żadnego dochodu. Był wówczas w trakcie rozmów dotyczących zatrudnienia, a w razie podjęcia wyżej wymienionej pracy zobowiązał się do poinformowania MOPS. Oświadczył również, że w ciągu ostatnich 12 miesięcy nie uzyskał dochodu jednorazowego i nie uzyskał dochodu należnego za dany okres. Ustalono, że M. S. pozostawał wówczas bez pracy, nie był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna.
Wobec nieprzedstawienia dokumentów potwierdzających fakt pozostawania w niezatrudnieniu lub dokumentów potwierdzających niemożność podjęcia zatrudnienia zawiadomieniem z 17 lipca 2017 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji ustalającej M. S. opłatę za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. W jego toku potwierdzono, że skarżący nie był zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna, jednak od 15 czerwca 2009 roku prowadził działalność gospodarczą w zakresie architektury. Ponadto ustalono, że od 1 stycznia 2013 r. wybrał on formę opodatkowania pozarolniczej działalności gospodarczej, uzyskując w 2016 roku przychód w wysokości 716.973,59 zł, przy kosztach uzyskania przychodu na poziomie 192.645,19 zł (różnica pomiędzy przychodem a kosztami jego uzyskania - 524.328,40 zł). Nie stwierdzono odliczonych od dochodu składek na ubezpieczenie społeczne, wymiar należnego podatku określony został na 96.645 zł, zaś odliczonych od podatku składek na ubezpieczenie zdrowotne związanych z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej - 2.977,62 zł. Poza tym na podstawie pisma z ZUS ustalono wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, które za rok 2016 M. S. poniósł w kwocie 9.257,23 zł.
W oparciu o powyższe dane oraz art. 8 ust. 5 u.p.s. ustalono, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 34.620,71 zł, a zatem przekracza 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o 32.718,71 zł, a tym samym ustalone opłaty za pobyt matki w DPS nie naruszają zasady, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s.
Organ wyjaśnił również, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Powołał się również na umowę podpisaną przez M. S., w której począwszy od dnia 30 października 2009 r. zobowiązał się do bieżącego informowania Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o każdej zmianie w jego sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do ustalania wysokości opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej oraz o każdorazowej zmianie miejsca zamieszkania (§ 2 ust. 3 Umowy), a następnie umową z 27 kwietnia 2012r., umową z dnia 16 kwietnia 2013r. i Aneksem do umowy z 8 grudnia 2014r. (§ 3 ust.
2) potwierdził swoje zobowiązanie. Wobec tego, w ocenie organu, wnoszone przez skarżącego opłaty w drodze umowy od 1 lipca 2009 roku do 30 listopada 2014 roku były zawierane w oparciu o dane pomijające osiągane dochody z tytułu działalności gospodarczej, a od 1 grudnia 2014 r. skarżący świadomie podawał niepełne informacje o swojej sytuacji dochodowej w celu uniknięcia odpłatności.
Od tej decyzji w ustawowym terminie M. S., działając przez pełnomocnika, złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia miesięcznej odpłatności za pobyt matki w DPS, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa, w tym rażące naruszenie tajemnicy skarbowej, przekroczenie uprawnień przez Kierownika MOPS poprzez wskazanie wprost w zaskarżonej decyzji danych objętych tajemnicą skarbową, co uczyniło z tych danych informację jawną wbrew przepisom ustawy, naruszenie art. 145 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieprawomocną uprzednią decyzję, która łączyła się z nią stanem faktycznym, naruszenie art. 9 u.p.s. poprzez wszczęcie procedury weryfikacyjnej kryterium dochodowego częściej niż co 3 lata, art. 28 k.p.a. przez nieuwzględnienie w postępowaniu pozostałych uczestników, tj. M. S. i R. S., art. 104 u.p.s. poprzez jej "władcze zastosowanie, bez przeanalizowania materiału dowodowego oraz spełnienia przesłanek ustawowych wydanej decyzji", art. 59 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, "co rzutowało na przedmiotową decyzję jej nieprawidłowym wydaniem w oparciu o niewłaściwe jej zastosowanie poprzez brak ustalenia w niej kwestii wysokości ustalającej opłatę za pobyt osoby uprawnionej w DPS", art. 13 k.p.a. poprzez pominięcie polubownego sposobu rozstrzygnięcia kwestii spornych, art. 6, 7, 8, 19, 77 § 1, 88 k.p.a. poprzez "wydanie decyzji bez rzetelnego zebrania materiału dowodowego z pominięciem wszechstronnej analizy podstaw i przesłanek wydanej decyzji, w tym naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, przy pominięciu prawdy obiektywnej oraz podważeniu prawa obywatela do zachowania wiary w praworządność organów wydających zaskarżoną decyzję wraz z całkowitym pominięciem zasady przejrzystości i jasności postępowania w sposób naruszający zasadę słusznego interesu obywatela, równowagi z zasadą interesu społecznego oraz w sposób umniejszający równe traktowanie stron postępowania, z całkowitym pominięciem zasady równowagi świadczeń", art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ zarówno w trakcie prowadzonego postępowania, jak i przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wydanej decyzji własnych ustaleń oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny, chaotyczny, zbyt lakoniczny, z powołaniem w nim danych objętych tajemnicą skarbową, art. 103 u.p.s. poprzez brak propozycji zawarcia umowy między zstępnymi osoby umieszczonej w DPS dotyczącej odpłatności za jej pobyt, art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez arbitralne wybranie adresata niniejszej decyzji, a tym samym brak rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w przedmiocie wysokości oraz zasadności odpłatności za pobyt matki, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, i art. 64 u.p.s. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z mocą wsteczną oraz art. 61 k.p.a. w zw. z treścią art. 73 i nast. k.p.a. poprzez pominięcie postępowania administracyjnego po faktycznym zebraniu materiału dowodowego na jego potrzeby - to jest z całkowitym pominięciem reguł wszczęcia postępowania wynikających wprost z k.p.a.
Decyzją o nr [...] z dnia 19 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło M. S., od dnia 1 lipca 2017 roku odpłatność za pobyt matki – H. S. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 788,32 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium – powołując się na dorobek judykatury – stwierdziło, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej i ustaleniu opłaty za ten pobyt, ma charakter publicznoprawny (administracyjny) i wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten organ wywodzi także z treści § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), które podobnie reguluje wymogi wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, nakazując dołączenie do omawianego wniosku oświadczenia o wysokości dochodów osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Są to zatem dane niezbędne do wydania decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia.
Kolegium podkreśliło, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, zobowiązaną na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., lecz decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 59 ust. 1.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko M. S. w zakresie, w jakim twierdził, że ustalona opłata została nałożona na niego z mocą wsteczną, od miesiąca stycznia 2017 r., tj. za okres poprzedzający wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia nowej opłaty. Mając powyższe na uwadze Kolegium dokonało w tej materii zmiany, ustalając opłatę począwszy od dnia 1 lipca 2017 r. Do dnia wszczęcia postępowania (17 lipca 2017 roku) M. S. nie był bowiem zobowiązany na mocy decyzji administracyjnej do wnoszenia opłaty, albo też był od niej zwolniony, gdyż w okresie od lipca 2009 r. do 31 marca 2012 r. wnosił on opłatę umowną w wysokości 100 zł miesięcznie, od kwietnia 2012 r. do marca 2013 r. w wysokości 110 zł miesięcznie, od kwietnia 2013 r. do listopada 2014 r. 120 zł miesięcznie, zaś od miesiąca sierpnia 2015 r. nie partycypował w opłacie, ze względu na swoje dochody. Na moment wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sytuacja dochodowa strony zmieniła się, przekraczając bardzo znacznie kryterium z ustawy, które dawałoby podstawę do zwolnienia z ponoszenia takich opłat.
Jako że z pisma uzyskanego z Urzędu Skarbowego z dnia 3 sierpnia 2017 roku wynikało, iż w roku 2016 skarżący uzyskał dochód na poziomie 415.448,55 zł, (miesięcznie 34.620,71 zł), organ odwoławczy wywiódł, że kwota ta przewyższa o 32718,71 zł 300 % kryterium dochodowego, a jednak M. S. w dalszym ciągu nie chce ponosić przedmiotowych opłat. Kolegium podzieliło ustalenie organu I instancji, zgodnie z którym skoro średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej wynosił zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty Powiatu [...] z dnia 16 stycznia 2017 r. 3040,74 zł, a opłata wnoszona przez H. S. wynosiła 675,77 zł, to do zapłaty pozostaje kwota 2364,97 zł, którą to należy podzielić przez 3 (trzech synów zobowiązanych do alimentacji), toteż kwota przypadająca na M. S. wynosić winna 788,32 zł.
Organ odwoławczy podkreślił, że pozostałe okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mają znaczenia na gruncie analizowanej sprawy, gdyż obowiązek ów wynika wprost z u.p.s., zaś ewentualne zwolnienie w trybie art. 64 u.p.s. może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, gdzie podnosić można okoliczność ograniczenia H. S. władzy rodzicielskiej.
Organ odwoławczy, powołując się na art. 128 i 135 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) wskazał, że obowiązek alimentacyjny - zarówno rodziców na rzecz dzieci, jak i dzieci na rzecz rodziców - jest niezależny od samego ustalenia opłaty pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, zaś osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały poprzez zagwarantowanie stałej opieki w placówce osobie bliskiej zwolnione z ustawowych obowiązków. Organ zwrócił uwagę na subsydiarny charakter przejęcia przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki celem uniknięcia stanu, w którym brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Nie zmienia to jednak faktu, że nie zastępuje to rodziny w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki, a pobyt w domu pomocy społecznej jest co do zasady odpłatny. Niedopuszczalne jest ponoszenie wydatków z budżetu gminy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, jeśli opłata ta może zostać uiszczona przez rodzinę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. S., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc również o zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- - naruszenie art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji - władczego aktu administracyjnego w sytuacji, gdy umowa administracyjna stanowi obowiązkowy etap postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, przy czym zdaniem skarżącego umowa taka jest konieczną i jedyną metodą ustalenia takiej odpłatności, zaś wydanie decyzji nie jest dopuszczalne na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej;
- - naruszenie art. 13 k.p.a. w związku z art. 14 u.p.s. poprzez całkowite jego pominięcie i tym samym pominięcie obowiązku dążenia do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania;
- - naruszenie art. 64 ust. 2 u.p.s. poprzez brak uwzględnienia szczególnej sytuacji, w której znajduje się skarżący, który pozbawiony był wsparcia rodzicielskiego i od najmłodszych lat przebywał w pieczy zastępczej, nie mogąc liczyć na żadne wsparcie ze strony matki,
- - naruszenie art. 64a u.p.s. poprzez brak jego analogicznego zastosowania w sytuacji, gdy skarżący w faktyczny sposób spełnia wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie i winien być zwolniony od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki,
- - naruszenie art. 59 ust. 1 w związku z art. 14 u.p.s. oraz art. 8 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez działanie w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywatela do władzy publicznej i brak ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej w decyzji kierującej ją do tego domu, przez co skarżący nie miał możliwości przygotowania się na ewentualne wydatki z tego tytułu;
- - naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 14 oraz 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której pozostałe osoby, których obowiązków dotyczy przedmiotowe postępowanie, to jest bracia R. S. i M. S., w ogóle nie zostali uwzględnieni jako strony;
- - naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 14 u.p.s. oraz art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, przedstawienie informacji niezgodnych ze stanem rzeczywistym oraz pominięcie i niewyjaśnienie przedkładanych przez skarżącego istotnych kwestii i dowodów, wydanie decyzji bez uwzględnienia zastrzeżeń i uwag zgłaszanych przez pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym, brak skierowania decyzji do wszystkich stron postępowania - przy pominięciu Gminy, M. S. i R. S., jak również wydanie decyzji przy pominięciu prawdy obiektywnej, oraz podważeniu prawa obywatela do zachowania wiary w praworządność organów wydających zaskarżoną decyzję oraz z całkowitym pominięciem zasady przejrzystości i jasności postępowania w sposób naruszający zasadę słusznego interesu obywatela, równowagi z zasadą interesu społecznego, oraz w sposób umniejszający równe traktowanie stron postępowania, z całkowitym pominięciem zasady równowagi świadczeń;
- - naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej i utrzymanie w mocy decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt H. S. w dps za okres wsteczny, tj. przed dniem wydania zaskarżonej decyzji;
- - naruszenie art. 110 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji określającej, iż wywiera ona skutek z dniem 1 lipca 2017 r., a zatem przed dniem doręczenia decyzji stronie.
M. S. podniósł, że obie decyzje wydane w niniejszej sprawie są dla niego krzywdzące, albowiem ustalają obowiązek partycypowania w opłacie za pobyt matki w domu pomocy społecznej, podczas gdy nigdy nie miał z nią prawidłowych relacji, nie wypełniała ona wobec niego żadnych obowiązków rodzicielskich, a od najmłodszych lat był umieszczony w rodzinie zastępczej. Zakwestionował zasadność władczego przymuszania, gdyż jego zdaniem przepisy nakazują zawrzeć stosowną umowę i dążyć do polubownego załatwienia sprawy. Ponadto, w jego ocenie, obowiązki zostały określone z mocą wsteczną, tj. za okres sprzed dnia wydania decyzji, co skarżący uznał za niedopuszczalne, godzące w jego prawnie chronione interesy oraz pozostające w sprzeczności zasadą pewności prawa i legalizmu. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy niemal w ogóle nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, przyznając prymat interesowi fiskalnemu gminy, ponad jego prawnie chronionym interesom.
Skarżący zanegował możliwość wydania decyzji administracyjnej twierdząc, że kwestia ta może być rozwiązana jedynie w drodze umowy. Jego zdaniem art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wskazuje, iż odpłatność za pobyt w DPS jest ustalana z jego krewnymi na podstawie zawartej umowy, zaś ustawa w ogóle nie przewiduje sytuacji, w której dana osoba nie będzie chciała zawrzeć takiej umowy, dlatego nie ma przepisu, który by upoważniał organ do ustalenia opłaty samodzielnie, w formie decyzji. Powołał się w tej mierze na stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej co do ratio legis ww. unormowań oraz na konieczność jednolitego stosowania prawa.
Skarżący zarzucił Kierownikowi MOPS niepodjęcie żadnych kroków w kierunku zawarcia umowy ani też ugody. Wskazał, że nie został pouczony o możliwości skorzystania z trybu art. 64 u.p.s., że błędnie nie sięgnięto po analogię z art. 64a u.p.s. i nie rozszerzono jego zastosowania również na sytuację ograniczenia władzy rodzicielskiej. Powołał się również na zamierzenia legislacyjne (wniesione projekty). Nadto zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego mogłaby co najwyżej określać jego obowiązek na przyszłość, ex nunc, zatem decyzja wydana 19 grudnia 2017 r., która ustala istnienie obowiązku od dnia 1 lipca 2017 r. to decyzja, która uwzględnia okresy wsteczne i kreuje obowiązki w okresie przed dniem jej wydania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wydana decyzja jest prawidłowa i podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że nie ma racji skarżący twierdząc, w kontekście art. 103 u.p.s. (oraz art. 13 i 14 k.p.a.), jakoby jedyną możliwą drogą uregulowania kwestii kosztów pobytu osoby w domach pomocy społecznej były umowy, zaś wydawanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnych de lege lata nie było prawnie dopuszczalne. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z założeniem racjonalnego ustawodawcy, albowiem czyniłoby bezprzedmiotowymi normy zawarte art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., gdyż teoretycznie wskazane tam podmioty mogłyby próbować unikać zawarcia takich umów. Oczywiście, taka decyzja administracyjna nie wyłączałaby możliwości zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a członkiem rodziny. Z art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że przedmiotem takiej umowy nie jest kreowanie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt "samo w sobie", lecz sprecyzowanie kwoty pieniężnej wnoszonej przez te osoby, czyli tej, co do której obowiązek został już przesądzony we wcześniejszej decyzji.
Stanowisko to jest prezentowane również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 roku, sygn. akt I OSK 1639/17 oraz z dnia 15 stycznia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1171/09, CBOSA). Jeśli zaś chodzi o argument odwołujący się do tez zawartych w piśmie jednego z ministerstw, to nie mogą mieć wpływu na rezultat kontroli sądowoadministracyjnej. Ta bowiem opierać się może jedynie na kryterium obiektywnej zgodności z prawem ocenianego samodzielnie przez sąd.
Zarzuty skarżącego dotyczące domniemanego naruszenia art. 64 ust. 2 (powinno być: pkt 2) oraz 64a u.p.s. już prima facie jawią się jako nietrafione. Zarówno z systematyki ustawy o pomocy społecznej, jak i ze sformułowań, którymi posłużył się w ww. przepisach ustawodawca ("osoby wnoszące opłatę za pobyt", "osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt") jednoznacznie wynika, że zagadnienie zwolnienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości. Skoro bowiem od tejże opłaty można zwolnić również "częściowo", to ów ułamek musi być zrelatywizowany do jakiejś wymiernej, ostatecznie określonej sumy.
Zatem istnienie owego obowiązku jest przesłanką pierwotnie warunkującą późniejsze ewentualne zwolnienie. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r. I OSK 649/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 694/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 865/17, CBOSA). Tak więc przedwczesnym, a wręcz nieuprawnionym byłoby orzekanie w trybach przewidzianych w art. 64 i 64a u.p.s. Poza tym ten ostatni przepis statuuje wyjątek od ogólnej zasady ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS jedynie w przypadku istnienia prawomocnego orzeczenia w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej. Zgodnie z niekwestionowaną w teorii prawa dyrektywą interpretacyjną exceptiones non sunt extendendae odstępstwa należy wykładać w sposób ścisły, albowiem wyjątek ma moc obowiązującą jedynie w takim zakresie, jak to wprost wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych o charakterze teleologicznym rozszerzany na sytuacje pod jakimś względem analogiczne.
Dwa z podniesionych w skardze zarzutów (naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. oraz art. art. 110 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s.) w swojej istocie sprowadzają się do twierdzenia o niedopuszczalności określenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej w odniesieniu do okresu poprzedzającego wydanie decyzji. W uzasadnieniu skarżący przekonuje, że "absolutnie wykluczone jest wydawanie decyzji konstytutywnych (kreujących obowiązek) za okresy wsteczne". Tymczasem, jak już zasygnalizowano, nieuprawniony jest pogląd, jakoby wydawane na podstawie m. in. art. 59 i 61 u.p.s. decyzje administracyjne były samodzielnym źródłem obowiązku o charakterze finansowym. Jest ona bowiem jedynie aktem subsumpcji, tj. zastosowania prawa wobec poszczególnych podmiotów. Decyzję taką można poniekąd porównać mutatis mutandis z tzw. decyzją określającą, o której mowa w art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.
Dz.U. z 2017 r., poz. 201 z późn. zm.). Sąd w pełni podziela wyrażone w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość, ale i z datą wsteczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 roku, IV SA/Gl 694/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lutego 2017 r., II SA/Bk 653/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017 r. II SA/Rz 865/17, CBOSA).
Z uwagi na zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.) Sąd nie poddał badaniu decyzji w zakresie, w jakim - podzielając jeden z zarzutów skarżącego - Samorządowe Kolegium Odwoławcze zredukowało wymiar opłaty za poprzedzające okresy. Natomiast powoływanie w kontekście tego zarzutu art. 110 k.p.a. (po nowelizacji – art. 110 § 1 k.p.a.), polega na nieporozumieniu. Przepisów statuuje bowiem zasadę związania organu jego decyzją od chwili doręczenia bądź ogłoszenia. Innymi słowy, regulacja ta uniemożliwia organowi administracji publicznej modyfikację własnego rozstrzygnięcia od momentu jego uzewnętrznienia. Nakaz ów w żadnej zaś mierze nie dotyczy kwestii domniemanej retroaktywności decyzji, ani też nie dookreśla kompetencji orzeczniczych organu II instancji utrzymującego akt w mocy.
Chybiony jest także zarzut związany z pominięciem przez organ odwoławczy kwestii pozostałych zobowiązanych do łożenia na pobyt H. S. w domu opieki społecznej. Należy mieć bowiem na uwadze, że działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sposób czytelny (s. 5 decyzji, k. 82 akt postępowania administracyjnego) wykazał, że wziął pod uwagę pozostałych zstępnych pensjonariuszki DPS i powołał się na ich sytuację materialną oraz odnotował, iż w stosunku do jednego z nich wydana została odrębna decyzja o nr [...]. Gdyby organ "zdublował" rozstrzygnięcie co do R. S., naraziłby się na zarzut, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czego jednak słusznie się ustrzegł. Zresztą sama finalnie określona kwota należnej opłaty stanowi wynik dzielenia przez liczbę trzy odpowiadającą właśnie synom H. S. Nie sposób tedy zasadnie podnosić, że procedowanie w tym aspekcie mogło zagrozić interesom M. S. Z kolei zarzut, iż z uwagi na przebieg postępowania skarżący nie miał możliwości przygotowania się na ewentualne wydatki – pozostawiając na boku ocenę ich merytorycznej zasadności – nie są relewantne w ramach przedmiotu niniejszego postępowania. Zmniejszeniu dolegliwości związanych z nadmiernym obciążeniem zobowiązanych służą bowiem inne aniżeli decyzja wydana na podstawie art. 59 i 61 instytucje, a mianowicie wspomniane zwolnienie (art.
- 64) tudzież rozłożenie na raty (art. 104 ust. u.p.s.)
Wspólnym mianownikiem pozostałych zarzutów jest de facto brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowości proceduralne. Niemniej nie sposób dopatrzyć się takich uchybień, które mogłyby mieć wymierny wpływ na kształt rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że czynności dowodowe winny ogniskować się wokół okoliczności odpowiadającym konkretnym przesłankom (również negatywnym) zawartym w przepisach prawa materialnego. Jeśli zatem podmiot stosujący prawo poczynił odpowiednie działania celem ustalenia sytuacji finansowej strony (zwrócił się do właściwych organów), stwierdził fakt "niewypłacalności" samej H. S., ustalił ilość jej żyjących krewnych oraz pokrewieństwo łączące ją ze skarżącym, to zarzut braku należytej rekonstrukcji faktów stanowiących swoiste "tło" rozstrzygnięcia, trafia niejako obok celu.
Co więcej, w okresie pomiędzy wydaniem obu decyzji baza faktograficzna sprawy nie uległa istotnym przeobrażeniom. Dlatego też nie znajduje usprawiedliwionych podstaw pogląd, iż M. S. – korzystającemu przecież w stadium administracyjnym sprawy z pomocy profesjonalnego pełnomocnika - nie było dane odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego.
Podsumowując, zdaniem Sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły bowiem okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienia decyzji wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.