Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 grudnia 2017 r., III SA/Kr 1257/17 uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego skarżącej K. T. na córkę N. T. Sąd wyjaśnił, że stan faktyczny w sprawie był bezsporny, natomiast organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2017 r., bowiem skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego 12 maja 2017 r. czyli przed wprowadzeniem zmiany w ww. przepisie. Zdaniem Sądu znowelizowane przepisy mogły mieć zastosowanie po raz pierwszy przy ustaleniu świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od 1 listopada 2017 r.
Ponownie wydaną decyzją z [...] 2018 r. organ I instancji - Burmistrz odmówił skarżącej świadczenia rodzicielskiego - w okresie od 28 kwietnia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. w kwocie 100 zł oraz w okresie od 1 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. w kwocie 1 000 zł miesięcznie. Jednocześnie organ przyznał skarżącej świadczenie rodzicielskie na ww. córkę w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 marca 2018 r. w kwocie 1 000 zł miesięcznie oraz w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 27 kwietnia 2018 r. w kwocie 900 zł.
W uzasadnieniu organ podał, że powodem odmowy przyznania świadczenia za ww. okres było nabyte przez skarżącą uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w celu sprawowania opieki nad córką K. T. od 7 lipca 2015 r. do 31 października 2017 r. (od 7 lipca do 31 grudnia 2015 w kwocie 1 200 zł miesięcznie, od 1 stycznia 31 grudnia 2016 - 1 00 zł miesięcznie, od 1 stycznia do 31 października 2017 r. – 1 406 zł miesięcznie), które było świadczeniem korzystniejszym dla skarżącej.
W uzasadnieniu organ powołał się na analogiczny dla prezentowanego poglądu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 stycznia 2018 r., III SA/Gd 1016/17. Wskazał, że art. 17 ustawy nowelizującej przepisy dotyczące świadczeń rodzinnych (ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - Dz. U. poz. 1428) nie miał znaczenia ponieważ świadczenie rodzicielskie nie było przyznawane za okres zasiłkowy.
Zdaniem organu ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych, w szczególności nakazujących stosować nowe regulacje do wniosków złożonych pod rządami poprzednich przepisów. Należało zatem zastosować ogólne zasady wykładni prawa, a jedną z nich była zasada niedziałania prawa wstecz. W związku z tym organ zajął stanowisko, że art. 27 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2017 r. wykluczał możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i rodzicielskiego również wówczas, gdy świadczenia te miałyby być pobierane na różne dzieci.
Tym samym organ nie podzielił linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą zbieg ww. uprawnień musiał dotyczyć zarówno osoby sprawującej opiekę, jak i osoby wymagającej opieki (zbieg podmiotowy). W tej mierze organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1543/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 sierpnia 2017 r., II SA/Lu 421/17, uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej ww. przepis oraz opinię Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 10 listopada 2016 r., [...].
W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniosła, że pobierane przez nią świadczenie pielęgnacyjne dotyczyły innego dziecka, zatem świadczenie rodzicielskie winno zostać jej przyznane. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała się na wydany w jej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, III SA/Kr 1257/17.
Decyzją z 21 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przyznało, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzemieniu nadanym mu ustawą nowelizującą z 7 lipca 2017 r., nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jednakże, zdaniem Kolegium, ww. przepis również w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2017 r., wykluczał możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i rodzinnego wówczas, gdy świadczenia te miały być pobierane na różne dzieci. Tym samym, nie można było podzielić argumentacji skarżącej, że "zbieg uprawnień", o którym mowa w ww. przepisie dotyczył sytuacji, w której ta sama osoba była uprawniona równocześnie do co najmniej dwóch wymienionych w tym przepisie świadczeń, przysługujących na tego samego podopiecznego, co potwierdzały wskazane przez organ I instancji orzeczenia sądów administracyjnych.
W ocenie Kolegium wykładnia ww. przepisu zaproponowana przez skarżącą, prowadziłaby do preferencyjnego traktowania osób, o których mowa w tym przepisie w stosunku do osób pobierających zasiłek macierzyński lub pozostających w zatrudnieniu, co byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasady równości obywateli wobec prawa. Zmiana art. 27 ust. 5 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych miała na celu jego doprecyzowanie poprzez jednoznaczne wskazanie, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowych z budżetu państwa, z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub inną osobą.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła, że organy zastosowały w rozpoznanej sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu znowelizowanym ustawą z 7 lipca 2017 r. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym zbieg uprawnienia do świadczeń rodzinnych nie zachodził, gdy miały one być przyznane w związku z opieką sprawowaną nad dwiema różnymi osobami. Na poparcie powyższego zacytowała fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 lipca 2016 r., II SA/Bd 617/16, a nadto wskazała na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 sierpnia 2016 r., IV SA/Wr 158/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2018 r., VIII SA/WA 852/17.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalanie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wydany w sprawie skarżącej ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 grudnia 2017 r., III SA/Kr 1257/17 w sposób wyraźny rozstrzygnął, że art. 27 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2017 r. (a przepis ten należało zastosować w sprawie w związku ze złożeniem wniosku przez skarżącą 12 maja 2017 r. tj. przed wejściem w życie ww. nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych) należało interpretować w ten sposób, że "(...) określony w powołanym przepisie zbieg uprawnień do określonych świadczeń rodzinnych ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Powołany przepis dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowywania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, zbiegu uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi osobami".
Organy obu instancji dokonały wykładni ww. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzecznej z oceną prawną wyrażoną przez poprzednio orzekający sąd.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Rozpatrujący ponownie sprawę organ I instancji oraz Kolegium zaprezentowało odmienną ocenę prawną niż sąd administracyjny w wydanym w sprawie wyroku, co doprowadziło do naruszenia ww. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd zdaje sobie sprawę, że w orzecznictwie sadów administracyjnych doszło do rozbieżności w zakresie wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niemniej jednak skoro wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opowiedział się za jednym z prezentowanych poglądów (możliwość pobierania zarówno świadczenia rodzicielskiego jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli dotyczą one różnych podopiecznych) i nie został zaskarżony do sądu II instancji, to zaprezentowana w wyroku wykładnia była wiążąca dla organów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że cytowany powyżej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z ww. art. 153 powołanej ustawy nie będzie miała już zastosowania. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela więc pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 8 maja 2018 r., I OSK 3130/17, że oddziaływaniem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy oznacza, że sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Orzekający powtórnie sąd administracyjny zobowiązany jest więc do podporządkowania się stanowisku wrażonemu w pierwotnym wyroku w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 marca 2018 r., III SA/Kr 1540/17 kluczowy dla sporu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi służy bezpieczeństwu prawnemu stron postępowania (zarówno organów jak i skarżących), aby kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sporu, nie były różnie interpretowane na poszczególnych etapach postępowania. W powtórnie przeprowadzonym postępowaniu przez organ (jeżeli nie ulegnie zmianie stan faktyczny i prawny) nie ma przy tym miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II OSK 866/16 i powołane tam inne orzeczenia).
W rozstrzyganej sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie, a więc nie został spełniony warunek pozwalający odstąpić organom i obecnie orzekającemu Sądowi, od zastosowania art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ponownym postępowaniu organy zobowiązane więc będą do zastosowania wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób zaprezentowany w wydanym w sprawie skarżącej wyroku III SA/Kr 1257/17.
Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
Z uwagi na naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy wykładni ww. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz bezsporność ustaleń faktycznych, Sąd zobowiązał organ I instancji w trybie art. 145a§1 do wydania w terminie 30 dni od daty otrzymania akt sprawy decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego.