Uzasadnienie
Pismem złożonym w Urzędzie Miasta w dniu 5 grudnia 2013 r Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o wydanie zgody na budowę zjazdu z ulicy S działka nr ew. [...] obr. [...] do działki [...] obr. [...] w T, będącej własnością wnioskującej Spółdzielni, na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Podano także, że "po wybudowaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie polegającej na: budowa drogi pożarowej dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego pod adresem ul. S."
Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy A (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (drogi pożarowej przy budynku S) zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), § 55 ust. 1 pkt 4, § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) i art. 104 kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.). Na uzasadnienie organ przytoczył treść wymienionych wyżej przepisów ustawowych i stwierdził, że nie jest możliwe urządzenie zjazdu publicznego w lokalizacji wskazanej na załączniku graficznym do wniosku, albowiem zjazd ten będący połączeniem drogi pożarowej przy budynku S z ulicą A w T usytuowany jest w bezpośredniej bliskości skrzyżowania ulicy A z Aleja sterowanego sygnalizacją świetlną, "co narusza postanowienia § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 pkt 1" wymienionego wyżej rozporządzenia.
Organ wskazał, że "według opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej droga pożarowa musi być zawsze przejezdna i nie może zostać odcięta żadnymi przeszkodami stałymi". Organ podał też, że "usytuowanie ogólnodostępnego zjazdu we wskazanym miejscu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu."
Od powyższej decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa, która podniosła, że decyzja narusza interes członków Spółdzielni, a brak możliwości realizacji drogi pożarowej stwarzać będzie zagrożenie dla mieszkańców budynku przy ulicy S. Zaznaczono, ze wykonanie drogi pożarowej ma zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom tego budynku, a na terenach Spółdzielni Mieszkaniowej nie ma możliwości poprowadzenia przedmiotowej drogi w sposób inny niż zaproponowany. Podkreślono, że proponowany zjazd (wyjazd z drogi pożarowej na ulicę A) nie byłby ogólnodostępny, a ruch byłby dopuszczony wyłącznie dla pojazdów uprzywilejowanych Państwowej Straży Pożarnej w przypadku wystąpienia pożaru. W odwołaniu podniesiono, że "Urząd Miasta wydał wstępną opinię, w której wyraził aprobatę zaproponowanego rozwiązania."
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz rozporządzenia o obszarach właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych. Na uzasadnienie decyzji organ odwoławczy podał, że decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Podniesiono, że Kolegium z urzędu znany jest fakt, że skrzyżowanie ulicy A z Aleją charakteryzuje się dużą intensywnością ruchu samochodowego i to o każdej porze dnia. Aleja stanowi fragment drogi krajowej i ruch na niej jest generowany głównie przez samochody ciężarowe, co wynika z tego, że w tym miejscu biegnie trasa z północy i zachodu na południe i wschód.
Zdaniem tego organu, planowany zjazd z uwagi na bliskość tego skrzyżowania znajdowałby się w obszarze jego oddziaływania, a przez to zagrażałby bezpieczeństwu ruchu. Organ II instancji zaznaczył, że tej sytuacji "interes prywatny, jeśli nie da się go pogodzić z zasadą bezpieczeństwa ruchu na drodze, nie może zostać uwzględniony". Na poparcie zajętego stanowiska organ wskazał wyrok NSA z 8 lutego 2012 r. I OSK 276/2011 opubl. w LexPolonica nr 3891936). Organ zaznaczył także, że działka nr [...] "niewątpliwie" posiada możliwość dojazdu pojazdów uprzywilejowanych (od strony ulicy S i L), "inaczej nie mogłaby być używana jako działka budowlana, a przecież posadowiony na niej jest blok mieszkalny".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.) i § 12 rozporządzenia ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a nadto naruszenie art. 7 k.p.a. W skardze podkreślono, że "organ korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny, a nawet obowiązki tego organu są większe niż przy wydawaniu decyzji związanych". Skarżąca podniosła, że budynek przy ulicy S w T zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, w związku z czym powinien mieć drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca pojazdom jednostek ochrony pożarowej dojazd o każdej porze roku i która powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m × 20 m lub w inny sposób umożliwić dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdów bez cofania.
Podkreślono, że dla budynku przy ulicy S nie jest możliwe wykonanie placu manewrowego z uwagi na brak miejsca w terenie działki. Zaznaczono też, że budynek przy ulicy S ma 10 klatek, a istniejąca droga pożarowa umożliwia dojazd pojazdów uprzywilejowanych jedynie do 5 klatek tego budynku. Podkreślono także, że zaproponowana lokalizacja zjazdu przeznaczonego dla jednostek straży pożarnej w trakcie prowadzenia akcji przeciwpożarowych jest jedynym możliwym wariantem wykonania drogi pożarowej, do wykonania której skarżąca jest zobowiązana przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i przepisami wykonawczymi. Zdaniem strony skarżącej, konieczność wykonania drogi pożarowej nie wynika z interesu prywatnego, a wynika z przepisów prawa mających zapewnić bezpieczeństwo mieszkańców budynku przy ul. S, zaliczonego do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Skarżąca zarzuciła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika według jakich kryteriów przyjęto, że planowany zjazd zagrażałby bezpieczeństwu ruchu, tym bardziej, że w ostatnim czasie zezwolono na lokalizację zjazdu w obrębie tego samego skrzyżowania do dwóch budynków, miedzy innymi do handlowo – usługowego (wypożyczalni DVD i sklepu sprzedającego płytki ceramiczne) oraz zezwolono na lokalizacje zjazdów w obrębie innych skrzyżowań, które konkretnie w skardze wskazano.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem z dnia 22 grudnia 2014 r. Sąd wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do nadesłania pełnych akt administracyjnych dotyczących sprawy, a w szczególności: opinii z dnia 08.03.2013 r. oraz opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, o których mowa w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 15 marca 2013 r. znajdującym się w aktach; wstępnej opinii Urzędu Miasta, o której mowa w odwołaniu strony skarżącej z dnia 11 lutego 2014 r., a także opinii organu ruchu drogowego, o ile taka była wydana w tej sprawie.
Sąd stwierdza z urzędu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. nadesłało pismo z dnia 08.03.2013 r., dotyczące "zjazdu z drogi pożarowej od budynku S nr [...] do ulicy A", z którego wynika, że Urząd Miasta "pozytywnie opiniuje przedłożony w załączniku graficznym projekt zagospodarowania terenu pod warunkiem odcięcia możliwości stałego przejazdu pojazdów od strony ul. A słupkami przeszkodowymi lub uchylnymi". Nadesłano również pismo Komendy Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 14 marca 2013 r., które dotyczy drogi pożarowej do innego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wysokiego w T – do budynku przy ulicy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga Spółdzielni Mieszkaniowej zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, ma rację strona skarżąca, że organy administracyjne naruszyły wskazane w skardze i zaskarżonych decyzjach przepisy prawa materialnego jak i przepisy postepowania.
W szczególności, zdaniem Sądu, żaden z organów nie zebrał pełnego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany przepisem art. 7 k.p.a.
Organy nie wyjaśniły jaka jest sytuacja w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego mieszkańców budynku wielorodzinnego przy ulicy S, a przede wszystkim nie stwierdziły, że dojazd samochodów uprzywilejowanych straży pożarnej jest możliwy do wszystkich 10 klatek w zakresie, w jakim możliwa jest rzeczywista ochrona przeciwpożarowa mieszkańców tego budynku. Taką wiedzę, a nie przypuszczenia - jak zaprezentował to organ II instancji w zaskarżonej decyzji - organy administracyjne powinny pozyskać nie tylko od strony skarżącej, ale przede wszystkim od właściwych organów państwowej straży pożarnej. Z kolei ewentualny wpływ planowanego zjazdu na zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie zjazdu może zostać wyjaśniony w drodze opinii właściwych organów ruchu drogowego, do zasięgnięcia których organ w powstałej sytuacji także jest zobowiązany.
Ma także rację strona skarżąca, zdaniem Sądu, że w zaskarżonych decyzjach organy powołując się na "uznaniowość" w rzeczywistości zaprezentowały całkowitą dowolność, zamiast uznaniowości, która zobowiązuje organy administracyjne nie tylko do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale do dokładnego wskazania jakimi konkretnymi motywami i argumentami organ kierował się wybierając takie, a nie inne rozwiązanie. Argumenty te powinny poddawać się kontroli, gdyż w innym wypadku mają właśnie charakter dowolności.
Zdaniem Sądu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane są wziąć pod uwagę aktualną sytuację w obrębie planowanego zjazdu, zmienioną obecnie przez otwarcie na jesieni 2014 r. kolejnego odcinka autostrady [...] – z T do R, co niewątpliwie zmniejszyło ruch drogowy w obrębie skrzyżowania ulicy A z Aleją. W sytuacji, gdyby wykazano, że planowany zjazd w dalszym ciągu zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu drogowego, organy wskażą inne rozwiązanie tej kwestii, znajdujące oparcie w stanowisku odpowiednich organów państwowej straży pożarnej, mając na względzie bezpieczeństwo przeciwpożarowe mieszkańców wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ulicy S w T. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy dokonaną przez Sąd i przyjętą wykładnię przepisów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził orzekając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. – jak w wyroku.