Uzasadnienie
Decyzją z 2 listopada 2021 r. działający z upoważnienia Wójta G. – Koordynator Działu Świadczeń Rodzinnych, odmówił A. M. (skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu organ wskazał, że matka skarżącej decyzją z 24 lipca 2018 r. została zaliczona do stopnia niepełnosprawności – znacznego Z wywiadu środowiskowego wynikało, że opiekę nad matką sprawuje skarżąca. Organ opisał stan zdrowia matki skarżącej: demencję, problemy z orientacją oraz zaburzenia emocjonalne oraz zakres opieki: pampersowanie, utrzymanie higieny osobistej, przygotowanie posiłków, podawanie leków, prowadzenie gospodarstwa domowego. Zdaniem organu skarżąca nie spełniała przesłanek przyznania świadczenia ponieważ niepełnosprawność jej matki została stwierdzona po ukończeniu 25 roku życia.
W wniesionym odwołaniu z 3 listopada 2021 r. skarżąca powołała się na spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390) – zwanej dalej "u.ś.r." Wskazała, że została niesprawiedliwie potraktowana ponieważ Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu, wskazanego w decyzji organu I instancji. Skarżąca podkreśliła, że wszystkie sądy administracyjne stosują ten wyrok na korzyść opiekunów.
W wydanej decyzji z 21 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przyznało rację skarżącej, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13.
Zdaniem Kolegium należało jednak ustalić, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia. Kolegium podkreśliło, że z uwagi na brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tych kwestii nie było możliwe ustalenie tych okoliczności przez organ odwoławczy. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie zgromadził dokumentów obrazujących dotychczasowy sposób zatrudnienia skarżącej. Nie było możliwe więc dokonanie oceny czy ewentualna rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy zarobkowej miało związek ze sprawowaną opieką nad matką. Kolejna kwestią wymagającą wyjaśnienia było zbadanie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji – z znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynikało bowiem, że skarżąca ma rodzeństwo – siostrę (na emeryturze, po operacji biodra) i brata (czynnego zawodowo).
Zdaniem Kolegium należało więc uzupełnić materiał dowodowy o ustalenia czy skarżąca przed podjęciem się opieki pracowała; czy w sprawie występowały negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r.; czy istniały obiektywne okoliczności uniemożliwiające rodzeństwu skarżącej udzielenie jej pomocy w opiece nad matką.
W wniesionym sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca podkreśliła, że rozpatrzenie jej odwołania trwało ponad rok. Wskazała na ciężki stan zdrowia swojej matki i swój moralny obowiązek sprawowania opieki. Skarżąca podkreśliła, że brat i siostra są "niemajętni i chorzy" i dlatego nie są w stanie jej pomóc. Do skargi dołączono kserokopie umów o pracę oraz dokumentów dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, a także dokumentację obrazującą stan zdrowia matki skarżącej. Skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku, a nie od dnia jego przyznania.
W piśmie przesyłającym skargę wraz z aktami sprawy organ zaznaczył, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Sprzeciw nie został uwzględniony ponieważ rację miało Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i zobowiązując go do oceny związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z działalności gospodarczej w 2018 r., a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącą nad niepełnosprawną matką.
Fakt, że postępowanie przed Kolegium trwało wyjątkowo długo (odwołanie zostało wniesione 3 listopada 2021 r., a zaskarżona decyzja Kolegium została wydana ponad rok później bo 21 listopada 2022 r.), nie oznacza automatycznie, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącej. Rację miało bowiem Kolegium, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 – wskazany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w części dotyczącej wieku stwierdzenia niepełnosprawności matki skarżącej – nie mógł stanowić wyłącznej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja organu I instancji została oparta wyłącznie na podstawie ww. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w którym ww. wyrokiem z 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jego niezgodność z Konstytucją. Oznacza to, że podstawa prawna podana przez organ I instancji jako wyłączna przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – była niezgodna z Konstytucją. Słusznie jednak Kolegium wskazało, że ustalenie, czy inne okoliczności uzasadniają przyznanie świadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej – wymagają uzupełnienia materiału dowodowego.
Sąd zastrzega przy tym, że nie do końca są zrozumiałe wskazania Kolegium zobowiązujące organ I instancji do odebrania "stosownego oświadczenia (...) od wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do M. Ż...." (str. 6 decyzji Kolegium), skoro niewątpliwie skarżąca opiekowała się niepełnosprawną H.D. Błąd ten jednak nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia ponieważ zasadniczo słusznie Kolegium uzasadniało, że postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia w znacznym zakresie.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W tym miejscu należy więc podkreślić, że rozpatrując sprzeciw na decyzję kasacyjną organu administracyjnego jako środka przeciwdziałającego przewlekłości załatwienia sprawy, zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) sąd administracyjny bada jedynie czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i czy nie było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny nie mógł więc przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jak o to wnosiła. Tym bardziej, że zasadniczo sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego w sprawie, w której rozpatruje skargę (tu: sprzeciw). Dołączone do skargi dokumenty nie mogły więc być podstawą oceny sądu administracyjnego czy skarżąca spełniła, czy też nie spełniła przesłanek uzasadniających przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Na marginesie jedynie (z uwagi na obawy skarżącej co do daty początkowej przyznania świadczenia) Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Przechodząc do oceny zasadności sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, należałoby podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przyznało, że stan zdrowia matki skarżącej jest bardzo poważny; jest ona osobą obłożnie chorą; cierpi na szereg przewlekłych schorzeń i silną demencję. Niekwestionowana była również rzeczywista opieka skarżącej nad matką.
Rzecz jednak w tym, że zdaniem Kolegium, w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów na okoliczność dotychczasowej pracy zawodowej skarżącej. Tym samym niemożliwe było ustalenie przez Kolegium czy w ogóle skarżąca zrezygnowała z pracy lub z podejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Kolegium wskazało również, że skarżąca ma rodzeństwo (siostrę i brata), które nawet jeśli nie jest w stanie samodzielnie opiekować się matką, to z uwagi na obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki – jest zobowiązane do udzielenia skarżącej pomocy finansowej, tak aby mogła poświęcić swój czas na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że organ I instancji powinien ustalić m.in. czy istnieją obiektywne okoliczności, że rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie udzielić jej pomocy rzeczowej (czyli w postaci czynności opiekuńczych), czy też finansowej, aby wspomóc skarżącą w sprawowaniu opieki i wynagrodzić częściowo utratę dochodów z tego powodu. Jak przy tym zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2022 r., I OSK 2383/21: "Podnoszone przez stronę argumenty takie jak praca w miejscowości odległej o 160 km od miejsca zamieszkania matki czy też aktualny poziom osiąganych dochodów nie wskazują na przesłanki obiektywne, wyłączające możliwość sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przesłanki te mogłyby być ewentualnie związane z wiekiem lub stanem zdrowia zobowiązanego w pierwszej kolejności do alimentacji, a nie z uwarunkowaniami ekonomicznymi".
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że w odręcznym oświadczeniu skarżącej (k.11 str. 2 akt administracyjnych) znalazł się passus o treści "Mamą chcę się opiekować do końca bo jest mamą i w akcie notarialnym mam wpisaną opiekę i służe". Zdaniem Sądu tego typu stwierdzenie, sugeruje, że skarżąca przyjęła na siebie dobrowolnie obowiązek opieki nad matką z tytułu umowy dożywocia. W aktach brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby zakres ewentualnego zobowiązania skarżącej wobec matki z tytułu umowy dożywocia. Okoliczność ta dodatkowo wzmacnia słuszność argumentacji Kolegium o istotnych w sprawie brakach postępowania dowodowego.
W okolicznościach faktycznych sprawy, trudno bowiem tracić w pola widzenia, że to na podstawie umowy dożywocia zgodnie z art. 908 § 1 kodeksu cywilnego z reguły nabywca nieruchomości zobowiązuje się do dożywotniego utrzymania osoby, która przenosi na niego własność nieruchomości. Jeśli umowa nie ma żadnych wyłączeń, nabywca jest zobowiązany do tego, by przyjąć taką osobę jako domownika, dostarczyć mu pożywienie, ubranie, media oraz zagwarantować odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie, a później na własny koszt zorganizować pogrzeb odpowiadający miejscowym zwyczajom. Organ w konkretnych okolicznościach faktycznych może więc ocenić, czy niepodejmowanie zatrudnienia jest związane z "pielęgnowaniem w chorobie" wynikającym z prawnego obowiązku zawartej umowy dożywocia i czy ta okoliczność wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, aby w ogóle ocenić zakres dobrowolnie przyjętego obowiązku dożywocia przez skarżącą – niezbędne jest zebranie w aktach wspomnianego przez skarżącą aktu notarialnego i dokonanie jego oceny w świetle przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak już Sąd zauważył powyżej, organ I instancji pomimo zebrania wybranych informacji o okolicznościach faktycznych sprawy, w znacznej części w ogóle nie zgromadził niezbędnych w sprawie dokumentów (na okoliczność poprzedniej pracy zarobkowej skarżącej; umowy dożywocia) i w ogóle nie dokonał ich oceny, skupiając się wyłącznie na dacie stwierdzenia niepełnosprawności matki skarżącej. To z kolei stało o się bezpośrednią przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji ponieważ jak słusznie skarżąca wskazała, wyrokiem z 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Sąd zwraca przy tym uwagę na treść art. 79 a k.p.a. zgodnie z którym, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a §1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Sąd rozstrzygnął sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64 d Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekając w składzie jednoosobowym zgodnie z art. 16 §2 powołanej ustawy.