Uzasadnienie
Spółka - E Sp. z o.o. w K - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń do protokołu kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
- - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z mocy art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami.
Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach.
Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Aby akt lub czynność organu administracji podlegała kognicji sądów administracyjnych musi mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (vide postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/07).
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń do protokołu kontroli, w którym organ uznał za nieuzasadnione zastrzeżenia do protokołu kontroli wydanego w oparciu o przepisy art. 122 f ustawy z dnia 6 września 2021 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 19771 ze zm.).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Lublinie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1011/15 (utrzymanego w mocy postanowieniem NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 3714/15), zgodnie z którym w ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego.
Postępowanie kontrolne jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego, dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły, celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem tak rozumianej działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem.
Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną.
Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma natomiast na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego.
W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 510/06, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2116/08).
Nadto, analiza regulacji powołanej ustawy świadczy o tym, że wszędzie tam, gdzie zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie zaskarżalności aktu stanowiącego nakaz czy zakaz związany ze stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego - jednoznacznie przewidziano obowiązek wydania przez uprawniony organ decyzji. Wskazać w szczególności trzeba, że stwierdzone naruszenie zakazu przewidzianego art. 86a ustawy - zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa farmaceutycznego - skutkuje cofnięciem określonego przepisem zezwolenia. Oznacza to, że ocena, czy faktycznie doszło do naruszenia zakazu, może być zatem przedmiotem kontroli w toku innego postępowania.
Niewątpliwie w myśl z art. 122f ust. 2 ww. ustawy ustawodawca postanowił, że kontrolowany, który nie zgadza się z ustaleniami protokołu z kontroli, może, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, złożyć pisemnie zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując jednocześnie stosowne wnioski dowodowe, a inspektor jest obowiązany rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania i w przypadku uwzględnienia zastrzeżeń, inspektor uzupełnia protokół z kontroli i przedstawia go ponownie do podpisu.
Ustawodawca nie przewidział jednak środka zaskarżenia "odpowiedzi" na zastrzeżenia wnoszone na podstawie przywołanej regulacji. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że pismo, w którym dokonano analizy przepisów Prawa farmaceutycznego nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w przedstawionym wyżej rozumieniu.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarga na stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, dotyczące uznania za nieuzasadnione wniesienia zastrzeżenia do protokołu kontroli jest niedopuszczalna, ponieważ wynik postępowania kontrolnego nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć, które podlegają kontroli sądów administracyjnych.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).