Uzasadnienie
wyroku WSA z dnia 18 września 2014 r.
Decyzją z dnia [....] 2014 r. nr [....] Prezydent Miasta odmówił przyznania E. P. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka P. P. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 9 ust. 6 i ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Organ I instancji wskazał, iż do wniosku o przyznanie w/w świadczenia E. P. dołączyła m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia 5 listopada 2013 r., z którego wynikało, że pozostawała ona pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu. Organ I instancji uznał zatem, że E. P. nie spełnia ustawowych przesłanek koniecznych do przyznania przedmiotowego świadczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta E. P. podniosła, iż o ciąży dowiedziała się podczas wizyty u lekarza kiedy już była w 12 tygodniu ciąży. Do tego momentu odwołująca się nie wiedziała, że jest w ciąży, gdyż nie miała żadnych objawów, które by na to wskazywały.
Decyzją z dnia 4 marca 2014 r. nr [....], wydaną na podstawie art. 3, art. 8, art. 9, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [....] 2014 r. nr [....]. Kolegium przytoczyło treść art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że zgodnie z ust. 6 tego przepisu dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Organ II instancji wskazał, iż córka E. P. – P. P. urodziła się w dniu 2 października 2013 r., a wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka złożony został w dniu 20 listopada 2013 r. Do akt sprawy zostało dołączone również zaświadczenie lekarskie wystawione przez specjalistę ginekologa-położnika z dnia 5 listopada 2013 r., z którego wynika, że E. P. pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży.
W związku z powyższym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, gdyż odwołująca się nie spełniła warunku pozostawania pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży.
Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się E. P. i pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie tylko i wyłącznie literalnej wykładni przepisu nie uwzględniając wykładni celowościowej. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż doszło do naruszenia art. 32 i art. 77 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie jednakowego traktowania kobiet, które w wyniku objawów są w stanie rozeznać ciążę przed 10 tygodniem ciąży oraz tych, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogły stwierdzić ciąży w tym okresie. Ostatni podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczył naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego.
Skarżąca wyjaśniła, że przyczyną pozostawania przez nią pod opieką lekarską dopiero od 12 tygodnia ciąży, był fakt, że wcześniej nie miała żadnych objawów, które wskazywałyby na to, że jest w ciąży. Natomiast od momentu stwierdzenia ciąży skarżąca pozostawała pod opieką lekarza aż do rozwiązania. Skarżąca nie mogła więc dochować ustawowego terminu z przyczyn niezależnych od jej woli i wiedzy. Zdaniem skarżącej, przyjęcie tylko literalnego brzmienia art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do naruszenia art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji, poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Skarżąca stwierdziła, że co prawda ustawa wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednak dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży.
Skarżąca uważa, że konieczne jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką (w każdym trymestrze ciąży). Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca podniosła, iż organy l i II instancji nie ustaliły faktycznej przyczyny poddania się przez nią opiece lekarskiej dopiero od 12 tygodnia ciąży, a więc czy było to spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie w pierwszych 10 tygodniach, że jest w ciąży.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga E. P. jest uzasadniona.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.), a w szczególności art. 9 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, z których wynika, że dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje jednorazowo matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka w wysokości 1000,00 zł. Przedmiotowy zasiłek przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, co potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 6 i ust. 7 ustawy).
Zasadniczym celem wprowadzenia przyjętego przez prawodawcę rozwiązania polegającego na dodatkowym wsparciu finansowym rodziców w związku z narodzinami dziecka, była chęć zmotywowania kobiet zachodzących w ciążę do jak najwcześniejszego zgłoszenia się do lekarza lub położnej, a w następnej kolejności – systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne. W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności" (zob. druki nr 630 i nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Bez wątpienia pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Jeśli nie traci się z pola widzenia owego ratio legis, to każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 15b ust. 5 ustawy należy wyjaśnić przyczyny tego zaniechania.
Nie można jednak, zdaniem sądu, mimo jednoznacznego brzmienia art. 9 ust. 6 ustawy przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży, wyłącza możliwość uzyskania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Oczywistą i powszechnie znaną przyczyną usprawiedliwiającą opóźnienie są przyczyny medyczne, a także przyczyny tkwiące w systemie organizacyjnym służby zdrowia i aktualne realia publicznej opieki medycznej. W orzecznictwie podkreśla się też, że termin, od którego kobieta ciężarna znajduje się pod opieką medyczną winien być każdorazowo dokładnie ustalony, powinien być liczony od momentu zgłoszenia się kobiety w stosownej placówce medycznej (publicznej lub niepublicznej) niezależnie od rzeczywistego terminu pierwszego badania lekarskiego. Moment, od którego kobieta ciężarna powinna pozostawać pod opieką medyczną w rozumieniu art. 9 ust. 6 i ust. 7 ustawy, rozpoczyna się w chwili jej zgłoszenia się w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji w właściwej placówce medycznej, a nie od chwili pierwszego badania lekarskiego.
Z chwilą zgłoszenia się w stosownym zakładzie opieki zdrowotnej kobieta ciężarna winna się znaleźć pod opieką medyczną. Niewątpliwie bowiem strona nie może ponosić negatywnych skutków związanych z terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej (vide: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 158/13, z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 564/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 936/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 735/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, w orzecznictwie przyjmuje się konieczność przeprowadzenia takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP.
Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy, może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia, który może utrudnić rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 143/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 20/14 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzeczenia dotyczą wprawdzie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, o której mowa w art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże z uwagi na fakt, że zarówno przyznanie zapomogi, jak i dodatku z tytułu urodzenia dziecka oparte jest na podobnych zasadach, w tym obowiązku kobiety pozostawania pod opieką medyczną, znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie.
W ślad za ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela, podkreślić trzeba, iż przez obowiązek potwierdzenia opieki medycznej należy rozumieć obowiązek lekarzy do wydawania zaświadczeń, uprawnienie zainteresowanych do składania żądań o wydanie zaświadczenia oraz obowiązek organów do wymagania stosownych zaświadczeń.
Realizując ten obowiązek Skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 5 listopada 2013 r. przez lekarza specjalistę ginekologa – położnika. Z dokumentu tego wynika, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu, zaś terminy udzielenia jej kolejnych świadczeń zdrowotnych przypadały na dni: pierwszy trymestr ciąży – 5 kwietnia 2013r., drugi trymestr ciąży – 28 maja 2013 r., trzeci trymestr ciąży – 10 września 2013 r. W odwołaniu i w skardze skarżąca wyjaśniła, że do lekarza trafiła z powodu złego samopoczucia i dopiero wtedy dowiedziała się, że jest w 12 tygodniu ciąży, wcześniej nie miała żadnych objawów (przez cały czas miesiączkowała).
Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych rolą organów administracji było bliższe wyjaśnienie przyczyn rozpoznania ciąży u skarżącej w 12 tygodniu – czy rzeczywiście były one związane z jej specyficzną sytuacją zdrowotną (wskazywanym przez nią miesiączkowaniem w pierwszych miesiącach) i czy sytuacja ta była w istocie na tyle nietypowa, że mogła wpłynąć na niemożność bądź utrudnienie odpowiednio wczesnego (tj. przed upływem 10 tygodnia) rozpoznania ciąży przez skarżącą. Ponadto powinny ustalić, jakie uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży skarżąca podała podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa, i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży.
W tym celu organy powinny zwrócić się do lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji i udostępnienie (kopii) dokumentacji medycznej – w razie potrzeby przy niezbędnym udziale i za zgodą skarżącej. Dopiero w oparciu o uzyskane informacje i dokumenty organy mogłyby ocenić, czy poddanie się przez skarżącą opiece medycznej dopiero od 12 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły.
Należy zatem stwierdzić, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje.
Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić powyższe wskazania i ocenę prawną, stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postepowanie administracyjne będzie mogło stanowić podstawę dla wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.