Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 22 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 892/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez M. W. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2020 r., znak: [...], orzekającą o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] położonej w obrębie M, jednostka ewidencyjna G, polegającej na ujawnieniu numerycznego opisu przebiegu jej granic z działkami nr: [...], [...], [...] i [...] w punktach granicznych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz pola powierzchni działki nr [...] z 0,16 ha na 0,1528 ha - zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 27 grudnia 2018 r. za nr [...].

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Decyzją z [...] 2019 r., znak: [...], Starosta działając z urzędu orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie M, jednostka ewidencyjna G, polegającej na ujawnieniu numerycznego opisu przebiegu jej granic z działkami nr: [...], [...], [...] i [...] w punktach granicznych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz pola powierzchni działki nr [...] z 0,16 ha na 0,1528 ha - zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 27 grudnia 2018 r. za nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W., reprezentowana przez radcę prawnego Z. B., zarzuciła organowi naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew woli którejkolwiek ze stron postępowania. Podniosła, że w tej samej sprawie organ najpierw umorzył postępowanie a następnie wszczął kolejne z urzędu. Skarżąca zawarła ponadto w odwołaniu krytyczne uwagi do przeprowadzonych przez geodetę czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic przedmiotowej działki. Zarzuciła organowi zaniechanie oceny złożonego przez skarżącą oświadczenia o uchyleniu się od skutków złożonego oświadczenia woli/wiedzy do protokołu ustalenia przebiegu granic. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do organu pierwsze instancyjnego celem ponownego rozpoznania oraz powtórzenia czynności w terenie.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 393, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

W przedmiotowej sprawie podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla dz. ewid. nr [...] położonej w obrębie M, jednostka ewidencyjna G, stanowiła dokumentacja geodezyjna obejmująca ustalenie przebiegu odcinków jej granic w trybie § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wpisana 27 grudnia 2018 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c Prawa geodezyjnego i kartograficznego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany te wynikają z materiałów zasobu.

Z kolei tryb jej dokonania określa przepis art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Do aktualizacji w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej odnosi się jedynie punkt 1 lit. h tego przepisu. Wskazuje on, że aktualizacji można dokonać na podstawie: wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

W przypadku braku takiego wniosku, zgodnie z punktem 2 art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego zmiany danych ewidencyjnych organ dokonuje w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z powyższymi przepisami, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, z powodu braku wniosku stron Starosta dysponując dokumentacją geodezyjną nr [...], przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającą nowe dane ewidencyjne, był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków obliguje bowiem starostę do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a takim dokumentem jest wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny. Organ dodał, że według § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego polegająca na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ma na celu zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienie nowych danych ewidencyjnych oraz wyeliminowanie danych błędnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu nr [...] prowadzone było z urzędu w związku z wycofaniem wniosku przez zainteresowanych i umorzeniem postepowania (art. 105 § 2 k.p.a.) w dniu 29 sierpnia 2019 r. przez Starostę, znak: [...] wszczętego wnioskiem z 12 grudnia 2018 r. skarżącej - właścicielki działki nr [...], E. S. właścicielki działki nr [...] oraz K. L. właściciela działki nr [...]. Umorzenie nastąpiło podczas ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił bowiem w całości zaskarżoną przez M. W. decyzję Starosty z dnia [...] 2019 r., znak: [...], orzekającą o aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...] położonej w M, jednostka ewidencyjna G, pow. [...], polegającej na ustaleniu przebiegu jej granic z działkami nr: [...], [...], [...] i [...]; o aktualizacji powierzchni działki nr [...] z 0,16 ha na 0,1528 ha - zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 27 grudnia 2018 r. za nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W decyzji tej błędnie wskazano numer operatu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w razie gdy zachodzą podstawy materialnoprawne do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia, organ po wydaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania w razie cofnięcia wniosku, wszczyna postępowanie z urzędu. W tym nowym postępowaniu prowadzonym z urzędu dotychczasowe podmioty pozostają stronami, jednakże nie są już traktowane jako wszczynający postępowanie, gdyż toczy się ono z urzędu.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że w rejestrze gruntów obrębu ewidencyjnego M, jednostka ewidencyjna G, w jednostce rejestrowej nr [...] wykazana jest działka nr [...] o pow. 0,16 ha objęta księgą wieczystą nr [...], jako własność M. W., w jednostce rejestrowej nr [...] - działka nr [...], objęta księgą wieczystą [...] jako własność K. L., w jednostce rejestrowej nr [...] - działka nr [...], objęta księgą wieczystą [...] jako własność E. S., w jednostce rejestrowej nr [...] - działka nr [...] objęta księgą wieczystą [...] jako współwłasność M. S. oraz K. T. Stan prawny wymienionych działek ujawniony w rejestrze jest zgodny ze stanem wieczystoksięgowym.

Natomiast w jednostce rejestrowej nr [...] wykazano działkę nr [...] jako współwłasność B. R., K. R. oraz W. R., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z 4 października 2016 r. W Dziale II księgi wieczystej [...] jako współwłaściciel na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej obok B. R. widnieje nadal nieżyjący już S. R. Podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu M jednostka ewidencyjna G stanowiły więc, jak już wyżej wspomniano, dane z operatu technicznego nr [...]. Jak wynika z informacji w nim zawartych, wykonawca pracy geodezyjnej G. M. dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi o nr nr: [...], [...], [...], [...] w trybie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (...) tych działek, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (ust. 2). Gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (ust. 3).

Organ podkreślił, że ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej jest możliwe wyłącznie w okolicznościach wskazanych w § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to znaczy gdy brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 tego rozporządzenia, przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych, lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne.

Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, jak i z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że dotychczas obowiązujące dane ewidencyjne pozyskano w wyniku wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej, której postać analogowa w skali 1:2000 powstała podczas założenia ewidencji gruntów dla obrębu M operatem technicznym nr [...]. Ponadto Starosta wyjaśnił, że w ramach założenia operatu ewidencji gruntów i budynków sporządzona została dokumentacja "uwłaszczeniowa", w ramach której w sposób graficzny obliczono pole powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] i wyniosło ono 0,1570 ha. W operacie ewidencyjnym ujawniono pole powierzchni zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami z dokładnością do jednego ara, tj. 0,16 ha.

W państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieje również dokumentacja: - operat [...] podziału działek sąsiadujących z działką nr [...] (tj. działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i [...]), w toku którego spisano protokół graniczny opisujący istniejące granice działek dzielonych oraz granice nowoutworzone. Granice działki nr [...] opisują punkty: [...], [...] i [...],

1. - operat [...] dotyczący również podziału m.in. działki sąsiadującej nr [...] na działki nr: [...], [...] i [...], w toku którego dokonano ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] i opisano za pomocą punktów granicznych nr [...], [...], [...], [...], [...].

Analiza zebranego materiału dowodowego, w tym operatu technicznego [...] będącego podstawą przedmiotowej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, doprowadziła organ do wniosku, że materiały źródłowe, będące w powiatowym zasobie geodezyjnym, oprócz wymienionych powyżej nie pozwalają na określenie położenia pozostałych punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działki nr [...] z wymaganą dokładnością.

W takim razie, zgodnie z przepisem § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, numerycznego opisu granic (...) działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m.

Zatem, aby pozyskać dane określające przebieg pozostałych odcinków granic działki nr [...] z wymaganą dokładnością właściwym krokiem było podjęcie czynności mających na celu pozyskanie tych danych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem jej przebiegu, zgodnie z przepisami § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Geodeta uprawniony G. M. w dniu 16 października 2018 r. wykonał na gruncie ww. czynności odnośnie do granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...]. Z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że uczestniczyli w nich: M. W. (dz. [...]), E. S. (dz. [...]) oraz K. L. ([...]). Mimo prawidłowego zawiadomienia zainteresowanych o czynnościach na gruncie, czyli za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie później niż na 7 dni przed wyznaczonym terminem, o czym stanowi § 38 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w czynnościach ustalania nie uczestniczyli właściciele działki nr [...] i nr [...]. Nieusprawiedliwione niewzięcie w nich udziału przez uprawnionych, mimo że leży to zawsze w ich interesie, nie stanowi jednak przeszkody do przeprowadzenia czynności ustalania. Informacja zawarta w sprawozdaniu technicznym przedmiotowego operatu dowodzi, że wykonawca wykorzystał dane z operatów technicznych: id [...] (punkty [...], [...], [...]) oraz id [...] (punkty [...], [...], [...], [...]). W jego ocenie dane te realizowały wymagania co do dokładności, kompletności i aktualności.

Z kolei z protokołu spisanego 16 października 2018 r. w obecności zainteresowanych stron wynika, że przebieg pozostałych granic ustalił w następujący sposób:

1. - granicę działki nr [...] z działką nr [...], którą wyznaczają punkty nr: [...], [...], [...] i [...] - stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - na podstawie analizy materiałów z PZGiK (punkt nr [...] pozyskano z operatu technicznego id [...]);
2. - granicę działki nr [...] z działką nr [...], określoną przez punkty nr [...] i nr [...] - stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie analizy materiałów z PZGiK (punkt nr [...] pozyskano z operatu technicznego id [...]);
3. - granicę działki nr [...] z działką nr [...] (od punktu nr [...] do punktu nr [...]) - według zgodnego oświadczenia stron, stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w puncie nr [...] zastabilizowano granicznik betonowy (§ 39 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Pozostałe odcinki tej granicy wyznaczają punkty nr: [...] – [...] – [...] – [...] z operatu technicznego id [...];
4. - granicę działki nr [...] z działką nr [...], która opisują punkty nr: [...], [...], [...], [...] i [...]) - według zgodnego oświadczenia stron, stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w punktach nr [...], nr [...], nr [...] istnieją graniczniki betonowe, natomiast w punktach nr [...] i nr [...] zastabilizowano graniczniki betonowe (§ 39 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), współrzędne punktu granicznego nr [...] pozyskano z operatu technicznego id. [...].

Organ odwoławczy podniósł, że ustalone granice działek obecni na gruncie (w tym także skarżąca) zaakceptowali bez zastrzeżeń, składając podpisy w protokole oraz na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu.

Organ wskazał, że w wyniku wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic wszystkie punkty graniczne działki ewidencyjnej nr [...] uzyskały wymagane atrybuty w zakresie źródła ich pozyskania oraz dokładności położenia (str. 12 operatu), co skutkowało obliczeniem powierzchni działki stosownie do wymogów § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (str. 10 operatu). Przepis § 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że pole powierzchni działki ewidencyjnej określa się w hektarach z precyzją zapisu 0,0001 ha, a oblicza się go zgodnie z przepisem § 62 ust. 1 za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61 (...).

W wyniku dokonanych obliczeń powierzchnia działki nr [...] wyniosła 0,1528 ha (Rllla o pow. 0,1343 ha, LIII o pow. 0.0185 ha). Dotychczas ujawniona była powierzchnia 0,16 ha (Rllla o pow. 0,14 ha, LIII o pow. 0.02 ha). Obrazuje to zawarty w operacie (str. 13 operatu) wykaz zmian danych ewidencyjnych.

W odniesieniu do podniesionego w odwołaniu przez skarżącą zarzutu, że wyraziła ona zgodę na ustalone usytuowanie punktów granicznych, lecz pod warunkiem zachowania niezmienności powierzchni działki nr [...] organ odwoławczy wskazał, iż pomijając nawet fakt, że oświadczenie o takiej treści nie zostało zamieszczone w protokole ustalenia granic podpisanym przez skarżącą, to należy podkreślić, iż zarzuty odwołania dotyczące powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] są nietrafne. Procedura ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, o której mowa w § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewiduje uzależnienia ważności wykonanych w jej ramach czynności od innych okoliczności niewymienionych w tym przepisie, w szczególności od wartości powierzchni wyznaczonej granicami, których przebieg został ustalony. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że stosownie do postanowień § 61 i § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki ewidencyjnej (pole powierzchni) stanowi funkcję przebiegu linii granic ewidencyjnych działki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 357/08). Innymi słowy to przebieg granic decyduje o powierzchni działki, a niedopuszczalne jest dopasowywanie przebiegu granic w celu uzyskania zadanej wartości powierzchni.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zmiany powierzchni wykazywane w ewidencji gruntów i budynków mogą wynikać nie tylko ze zmian przebiegu granic działki, ale mogą być również rezultatem zastosowania dokładniejszych metod obliczeniowych. Powierzchnię oblicza się w efekcie poprawnie wykonanego ustalenia przebiegu granic działki z udziałem zainteresowanych stron, w wyniku którego zostały pozyskane współrzędne punktów granicznych spełniające obowiązujące wymagania dokładnościowe, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Wykazana dotychczas w ewidencji wartość pola powierzchni działki nr [...] pochodziła z pomiaru wykonanego na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000. Natomiast obecnie obliczona powierzchnia tej działki wynika z bezpośrednich i dokładnych pomiarów terenowych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących oświadczenia złożonego przez skarżącą do protokołu ustalenia przebiegu granic organ odwoławczy podkreślił, że w protokole ustalenia granic z dnia 16 października 2018 r., w odniesieniu do granicy działki nr [...] z działką nr [...] i [...], w kolumnie 9, pod oświadczeniem treści cyt: "My niżej podpisani oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu granicznym (...) została ustalona wg naszych zgodnych wskazań", widnieją podpisy właścicieli działek objętych ustaleniem.

Zatem w ocenie organu odwoławczego, skoro skarżąca wraz z drugą stroną zgodnie wskazali przebieg ustalanej ww. granicy i potwierdzili to oświadczeniem złożonym do protokołu poprzez złożenie własnoręcznych podpisów w kolumnie 9, to należy uznać, że przebieg tej granicy został określony bezspornie na podstawie przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do odwołania przez skarżącą oświadczenia organ odwoławczy podniósł, za ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2016 r. sygn. III SA/Kr 510/16), że oświadczenie złożone w trybie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi tylko element postępowania ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy lub fotogrametryczny pomiar geodezyjny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy. W ocenie organu ustalenie przebiegu granicy ewidencyjnej kończy się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat techniczny jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie kolejne oświadczenia zainteresowanych stron składane na etapie prowadzenia administracyjnego postępowania ewidencyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 933/15).

Tym samym "odwołanie" oświadczenia złożonego do protokołu podczas czynności ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych nie może wywoływać skutku prawnego w postaci niemożności wprowadzenia zmiany danych w operacie ewidencyjnym. Skuteczność ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej w trybie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest bowiem uzależniona od akceptacji wyników dokonanego przez geodetę ustalenia przez zainteresowane strony. Przepisy § 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wskazują, że to wykonawca ustala przebieg granic działek ewidencyjnych. Brak akceptacji lub nieusprawiedliwiona nieobecność strony na gruncie, czy też odmowa podpisania protokołu wykluczają oczywiście zastosowanie przepisu § 39 ust. 1 tego rozporządzenia, to znaczy niemożliwe jest ustalenie przez wykonawcę przebiegu granic działki ewidencyjnej na podstawie zgodnych wskazań właścicieli potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Wykonawca w takiej sytuacji ustala przebieg granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (ust.

2) albo na podstawie badania położenia znaków i śladów granicznych oraz analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (ust. 3). Wyniki ustalenia wykonawca utrwala w protokole i na szkicach granicznych stanowiących integralną część protokołu, co zamyka czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Odcinki ustalonych granic mogą być w sporne, co przewiduje przepis § 39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W odniesieniu natomiast do oczekiwanego przez skarżącą ustalenia w ramach postępowania administracyjnego kto był odbiorcą 6 października 2018 r. zawiadomienia o czynnościach ustalenia granic, organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie takie nie mieści się w jego kompetencji. Także organy ewidencyjne nie są właściwe do rozstrzygania o autentyczności podpisów znajdujących się w dokumentach. Niemniej trzeba zauważyć, że skarżąca była obecna na gruncie i uczestniczyła w czynnościach ustalenia przebiegu granic, których była zleceniodawcą, co dowodzi, iż o tych czynnościach wiedziała mimo ewentualnych niejasności lub trudności związanych z dostarczeniem jej pisemnego zawiadomienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że unieważnienie podjętych w terenie ustaleń dokonanych w trybie § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez wycofanie złożonego wcześniej oświadczenia woli nie jest możliwe na drodze toczącego się postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych charakteru granic prawnych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie.

Tym samym, podniósł organ odwoławczy, jeżeli skarżąca uważa, że zasięg jej prawa własności do nieruchomości jest odmienny od przebiegu granicy ustalonej w trybie ewidencyjnym, to dokonane ustalenie nie stanowi przeszkody dla ewentualnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek zainteresowanych. W postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyraźnie odróżniają regulacje powiązane z ewidencją gruntów i budynków (art. 20-26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (art. 29-39). Rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów.

Sprawą o rozgraniczenie jest sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granic nieruchomości wyznaczających i określających wprost ich powierzchnie. Postępowanie rozgraniczeniowe należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta).

Mając na uwadze przedstawione przepisy prawa organ odwoławczy stwierdził więc, że zmiana powierzchni działki nr [...], będąca wynikiem dokonanego przez wykonawcę ustalenia przebiegu granic tej działki, a następnie pomiaru sytuacyjnego położenia jej punktów granicznych, była w pełni uzasadniona i poparta dokumentacją wskazaną w § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stanowi on, że "Dokumentacja geodezyjna, określająca dane ewidencyjne, przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3"

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa, a organ pierwszej instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym operat nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 grudnia 2018 r., prawidłowo orzekł o aktualizacji.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ l instancji. Decyzja organu pierwszej instancji posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu. Starosta Wielicki w przeprowadzonym postępowaniu nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronom na każdym etapie postępowania administracyjnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. I. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
2. 1) naruszenie przepisu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit, c Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną jego wykładnię - że wprowadzenie na jego podstawie z urzędu korekty wpisów do ewidencji gruntów i budynków - mogą dotyczyć spraw właścicielskich (m.in. zmiany powierzchni i granicy działek).To, że w przepisie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit, c Prawa geodezyjnego i kartograficznego znajduje się stwierdzenie, że aktualizacji z urzędu dokonuje się jeżeli zmiany tych informacji wynikają m.in. z materiałów zasobu, nie oznacza, że dozwolone było pominięcie przez orzekające organy postanowień art. 24 ust. 2b tej ustawy. Możliwe jest więc dokonanie korekty wpisów w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, ale co najważniejsze w oparciu o powyższe regulacje nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się zatem na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (...).

Nie można odczytywać przepisu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit, c Prawa geodezyjnego i kartograficznego w oderwaniu od pozostałych i stosować go w ten sposób, jak w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, iż "wytworzenie" dokumentacji na poczet postępowania podziałowego, a następnie włączenie jej do zasobu oznacza, że dozwolone były działania organów ewidencyjnych w zakresie korygowania przebiegu granic pomiędzy wskazanymi działkami, gdyż następuje to na podstawie dokumentacji istniejącej w zasobie.(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt: III SA/Kr 1259/18). Przyjęcie zatem operatu technicznego do geodezyjnego - nie daje samo z siebie tytułu do korygowania przez przebiegu granic jak w niniejszej sprawie pomiędzy działką nr [...] z działkami nr [...] i [...] - w ramach korekty wpisów w ewidencji gruntów przy wyraźnym sprzeciwie zainteresowanych właścicieli nieruchomości

1. II. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
2. 1) naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wobec całkowitego zaniechania przez organ dokonania ustaleń w sprawie - co do faktu złożenia oświadczenia woli/wiedzy przez skarżącą M. W. pod protokołem ustalenia granic w okolicznościach błędu wywołanego zachowaniem geodety G. M. - a które to oświadczenie stanowi podstawę sentencji zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła, że to geodeta G. M. składając stosowne zapewnienia podczas czynności okazania granic wywołał u skarżącej.przeświadczenie, iż czynione przez nią ustępstwa na rzecz sąsiadów co do przebiegu granic działki - pozostaną bez wpływu na dotychczasową powierzchnię działki [...]. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że bez ww. zapewnień ze strony geodety skarżąca nigdy nie złożyłaby podpisu pod protokołem ustalenia granic o treści, jak zalegający w aktach sprawy. Złożone zatem przez skarżącą oświadczenie pod protokołem ustalenia granic wobec uchylenia się następnie od skutków złożonego oświadczenia woli - jest tym samym nieważne. Wobec składanych przez skarżącą depozycji jak wyżej w trakcie całego postępowania administracyjnego - organ winien był dokonać następujących czynności dowodowych zgodnie z poniższym poglądem prawnym publikowanym na stronach Urzędu Wojewódzkiego, Wojewódzka Inspekcja Geodezyjna i Kartograficzna. "Jeżeli bowiem treść oświadczenia była jedną z przesłanek do wydania decyzji dokonaniu aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów, to w przypadku ważności złożonego oświadczenia (będącego podstawą ustalenia granicy) postępowanie takie musiałoby być wznowione, a decyzja administracyjna, wskutek braku konstytutywnego elementu ustalenia granicy, uchylona.

W takim przypadku organ winien jednak skorzystać z prawa do swobodnej oceny dowodów i poddać weryfikacji oświadczenie mające na celu uchylenie się od skutków złożonego przed geodetą oświadczenia. Należy jednak podkreślić, że wyłącznie okoliczności stanowiące o bezwzględnej lub względnej nieważności oświadczenia winny stanowić podstawę odmowy aktualizacji ewidencji w związku z "cofnięciem" zgody na przedstawiony w operacie technicznym przebieg granicy".

Organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń czy weryfikacji oświadczeń pochodzących od stron a ujawnionych w protokole z ustalenia granic - stąd niezawodnie chybił swoim obowiązkom w zakresie zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie.

1. 2) naruszenie art. 77 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a.
2. - poprzez poczynienie całkowicie błędnych ustaleń w temacie czynienia sobie wzajemnie przez strony postępowania w trakcie czynności terenowych ustalenia granic - ustępstw odnośnie do ustalonych granic

Skarżąca zarzuciła, że w decyzji pierwszoinstancyjnej - organ wskazał w uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie "nie wynikało by strony czyniły sobie wzajemne ustępstwa odnośnie do ustalonych granic".

Powyższa konstatacja nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw gdyż było dokładnie odwrotnie - albo w tym zakresie organ nie przeprowadził żadnych środków dowodowych - na co wskazano w odwołaniu ujawniając, iż organ co najmniej na potrzeby powyższego winien był przeprowadzić dowód z zeznań świadka G. M. czy uzupełniający dowód z przesłuchania stron - czego nie wykonał w jakimkolwiek zakresie.

Pomimo powyższego zarzutu organ drugoinstancyjny bez uzupełnienia postępowania dowodowego w całości zaakceptował decyzję pierwszoinstancyjną Starosty Wielickiego - stąd też opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w całości przeniknęło do zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, która tym samym jest wadliwa.

3). naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - albowiem organ zaskarżoną decyzję wydał wbrew woli którejkolwiek ze stron i sfinansowaniu operatu do postępowania - która uczestniczyła w stworzeniu technicznego nr [...] ([...]) - włączonego ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Nie może bowiem umknąć uwadze, iż organ już raz w przedmiotowej sprawie za ostateczną decyzją z dnia [...] 2019 r. znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji dla działki ewidencyjnej nr [...] poprzez ujawnienie opisu przebiegu granic z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...] i [...] w punktach granicznych oraz co do powierzchni działki wynoszącego 0,1528 ha w miejsce dotychczasowego 0,16 ha. Na potrzeby ww. postępowania organ pierwszej instancji (po uchyleniu decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) zwrócił się do skarżącej z pytaniem czy jest zainteresowana wprowadzeniem zmian do ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] a wobec jej sprzeciwu i braku zainteresowania ze strony pozostałych uczestników - postępowanie umorzył. Pomimo takich stanowisk stron - organ ignorując je w całości - wszczyna jednak kolejne postępowanie tym razem z urzędu zakończone zaskarżoną decyzją - czyni to w sposób podstępny, niweczący zaufanie do organów władzy publicznej raz już uwzględniając stanowisko stron a następnie bagatelizując je całkowicie a zwłaszcza jednoznaczny i kategoryczny sprzeciw skarżącej co do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Powołana wyżej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została doręczona na adres pełnomocnika skarżącej w dniu 22 czerwca 2020 r. (po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia i wniesieniu odwołania od decyzji Starosty) - stąd zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji - skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w zakreślonym przepisami prawa terminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem według wyżej wskazanych kryteriów kontrola wydanych w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że nie tkwią w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy nie naruszyły też przy ich wydawaniu prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 393, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków) w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Ewidencja gruntów i budynków jest zatem specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, co jasno wynika z regulacji art. 20, 22 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Powyższe jest niezbędne do zrozumienia prawidłowości kontrolowanych decyzji. Ewidencja rejestruje więc jedynie stany prawne ustalone winnym trybie lub przez inne organy orzekające. Ma zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Dokonanie zatem aktualizacji, czy to na wniosek określonego podmiotu, czy to z urzędu, ewidencji gruntów i budynków nie może stanowić podstawy dochodzenia, ani udowadniania przez dany podmiot jego praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

W świetle treści art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie budzi wątpliwości kwestia, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania).

Zgodnie zatem z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

1. 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Z treści § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynikają dla starosty bardzo ważne zadania związane z prowadzeniem ewidencji - między innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencyjna funkcja katastru nieruchomości jest realizowana przez stosowanie określonych przepisami ustawy i rozporządzenia procedur, ustalających zasady aktualizacji danych podlegających uwidocznieniu w operacie ewidencyjnym. Przepisy rozdziału 3 rozporządzenia dotyczą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zawierają szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.

W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1. 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2. 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3. 3) wyeliminowania danych błędnych.

Jak stanowi ust 2 tego paragrafu przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio.

Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio (ust. 3 § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Mając na względzie powyższe regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów wykonawczych, w ocenie Sądu, podjęte w niniejszej sprawie działania organów w celu aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej operatu ewidencyjnego, należało ocenić w stanie faktycznym i prawnym sprawy, za prawidłowe.

Nie można pominąć faktu, że postępowanie, zainicjowane m. in. wnioskiem z dnia 12 grudnia 2018 r. skarżącej - właścicielki działki nr [...] oraz E. S. właścicielki działki nr [...] i K. L. właściciela działki nr [...], zostało umorzone po uchyleniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji Starosty z dnia [...] 2019 r., znak: [...], orzekającej o aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...] położonej w M, jednostka ewidencyjna G, pow. [...], polegającej na ustaleniu przebiegu jej granic z działkami nr: [...], [...], [...] i [...]; o aktualizacji powierzchni działki nr [...] z 0,16 ha na 0,1528 ha - zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 27 grudnia 2018 r. za nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rację mają organy orzekające, że w takim wypadku cofnięcie wniosku stron spowodowało, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków nim uruchomione stało się bezprzedmiotowe i jako takie musiało zostać, w świetle postanowień art. 105 § 2 k.p.a. umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji o umorzeniu tego postępowania skarżąca w piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. (wpływ do organu 22 lipca 2019 r.) wskazała wyraźnie, że "cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania". Starosta zwrócił się natomiast do pozostałych stron, czy sprzeciwiają się umorzeniu, zaznaczając w piśmie z dnia 31 lipca 2019 r., że w przypadku niezajęcia stanowiska, przyjmie, iż nie wniesiono sprzeciwu. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie złożyła pisemnego ani ustnego sprzeciwu (vide uzasadnienie decyzji z dnia [...] 2019 r., znak: [...]). W takim razie rację ma organ odwoławczy, że musiało to skutkować umorzeniem postępowania z wniosku wskazanych stron. Stawianie w tym zakresie orzekającym organom zarzutu naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) nie znajduje uzasadnienia.

Zasadnie orzekające organy uruchomiły w takim stanie rzeczy postępowanie aktualizacyjne z urzędu. Podkreślić bowiem należy, że rejestr ewidencji gruntów i budynków powinien odzwierciedlać stan aktualny wynikający z dokumentów, które mogą stanowić podstawę wpisu, tj. takich które dostarczają wiarygodnych danych umożliwiających dokonanie wpisu.

Wobec powyższego i postanowień § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz ustalenia, że w bazie danych ewidencji gruntów i budynków brak jest wiarygodnych danych dla punktów granicznych działki nr [...] z działkami [...], [...], [...], [...], starosta zobowiązany był do dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków właśnie z urzędu, bo takie zadania na nim spoczywają - czuwania nad aktualnością danych ewidencyjnych, zgodnie z postanowieniami wskazanego § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skoro materiały źródłowe pozostające w zasobie ewidencji gruntów i budynków, w tym operaty id [...] oraz id [...] w całości jako dokumenty, w ogóle nie mogły być podstawą do dokonania aktualizacji, bo nie realizowały wymagań co do dokładności, kompletności i aktualności (§ 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) danych dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi oraz pola jej powierzchni, to zgodzić się należało, z organami, że otwierało to zatem możliwość, pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wobec braku dokumentacji, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, lub gdy dane w niej zawarte są niewiarygodne).

Wobec powyższego w ocenie Sądu za prawidłowe uznać należało podjęte czynności ustalenia przebiegu granic w trybie §§ 38 i 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego geodeta uprawniony G. M. w dniu 16 października 2018 r. wykonał na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...]. Z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że uczestniczyli w nich: M. W. (dz. [...]), E. S. (dz. [...]) oraz K. L. ([...]). Mimo prawidłowego zawiadomienia nie wszystkie strony brały udział w czynnościach na gruncie. W czynnościach ustalania nie uczestniczyli właściciele działki nr [...] i nr [...]. Rację mają organy, że nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w tych czynnościach przez uprawnionych, nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia czynności ustalania przebiegu granic.

Informacja zawarta w sprawozdaniu technicznym przedmiotowego operatu dowodzi, że wykonawca wykorzystał dane z operatów technicznych: id [...] (punkty [...], [...] [...]) oraz id [...] (punkty [...], [...], [...], [...]). W jego ocenie dane te realizowały wymagania co do dokładności, kompletności i aktualności.

Z kolei z protokołu spisanego 16 października 2018 r. w obecności zainteresowanych stron wynika, że przebieg pozostałych granic ustalił w następujący sposób:

1. - granicę działki nr [...] z działką nr [...], którą wyznaczają punkty nr: [...], [...], [...] i [...] - stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków
2. - na podstawie analizy materiałów z PZGiK (punkt nr [...] pozyskano z operatu technicznego id [...]);
3. - granicę działki nr [...] z działką nr [...], określoną przez punkty nr [...] i nr [...] - stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie analizy materiałów z PZGiK (punkt nr [...] pozyskano z operatu technicznego id [...]);
4. - granicę działki nr [...] z działką nr [...] (od punktu nr [...] do punktu nr [...]) - według zgodnego oświadczenia stron, stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w puncie nr [...] zastabilizowano granicznik betonowy (§ 39 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Pozostałe odcinki tej granicy wyznaczają punkty nr: [...] – [...] – [...] – [...] z operatu technicznego id [...];
5. - granicę działki nr [...] z działką nr [...], która opisują punkty nr: [...], [...], [...], [...] i [...]) - według zgodnego oświadczenia stron, stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w punktach nr [...], nr [...], nr [...] istnieją graniczniki betonowe, natomiast w punktach nr [...] i nr [...] zastabilizowano graniczniki betonowe (§ 39 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), współrzędne punktu granicznego nr [...] pozyskano z operatu technicznego id. [...].

Z powyższego wynika, że tam, gdzie było to możliwe geodeta ustalił przebieg granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron, stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a tam gdzie nie było to możliwe na podstawie analizy dostępnych materiałów, w myśl § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, jak stanowi § 39 ust. 2 rozporządzenia ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Natomiast, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Takie dokumenty, które poddał analizie i na podstawie których ustalił przebieg w takim przypadku granic działek uprawniony geodeta wskazał. Zdaniem Sądu nie jest w związku z tym zasadny zarzut pełnomocnika skarżącej, że doszło do naruszenia w tym zakresie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit, c Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ze wskazanych operatów pozyskano jedynie dane dotyczące położenia wymienionych punktów granicznych, zaś całość przebiegu granic spornych działek, wyznaczonych pomiędzy tymi punktami okazano stronom obecnym na gruncie.

Nie jest to więc sytuacja, o której mowa w powołanym przez pełnomocnika skarżącej wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt: III SA/Kr 1259/18. Nie nastąpiło w tym przypadku ustalenie przebiegu granic pomiędzy spornymi działkami na podstawie "wytworzonej" dokumentacji na poczet postępowania podziałowego, a następnie włączonej do zasobu. Ustalenie przebiegu granic nastąpiło bowiem na gruncie w dniu 16 października 2018 r., co zostało spisane przez wykonawcę prac w protokole.

Skoro w tych czynnościach na gruncie uczestniczyła skarżąca i w odniesieniu do granicy działki nr [...] z działką nr [...] i [...], w kolumnie 9, pod oświadczeniem treści cyt: "My niżej podpisani oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu granicznym (...) została ustalona wg naszych zgodnych wskazań", widnieją podpisy właścicieli działek objętych ustaleniem, to trafnie uznały orzekające organy, że wypełnia to postanowienia § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie jest również i w tym zakresie uzasadniony. Trafnie podniosły organy, że oświadczenie złożone w trybie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi tylko element postępowania ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy lub fotogrametryczny pomiar geodezyjny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy. We wskazanym przez organy wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 października 2016 r., sygn. III SA/Kr 510/16, Sąd dobitnie podkreślił, że "....oświadczenie składane na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji jest co do zasady oświadczeniem wiedzy, a nie oświadczeniem woli. To właściciele działek (lub inne osoby wymienione w ww. § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów) zgodnie wskazują przebieg granic działek ewidencyjnych.

Prawodawca nawet redagując powołany § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji posłużył się pojęciem "wskazania" przez właścicieli przebiegu granicy ewidencyjnej żeby podkreślić, że w tym zakresie chodzi przede wszystkim o wiedzę, jaką mają właściciele co do granic ich działek, a nie wykazywania zakresu prawa własności. Aczkolwiek taka wiedza właściciela co do przebiegu granicy jego działki powinna mieć swoje źródło w zakresie prawa własności przysługującej danej osobie. Oświadczenie wiedzy to przekaz informacji o danym zdarzeniu, zjawisku lub określonej sytuacji, pomocnej dla podjęcia określonej dalszej czynności. Takie oświadczenie może być złożone w dowolny sposób, aby tylko sam przekaz wiedzy pozwalał na jej uzewnętrznienie zgodnie z wiedzą i zamiarem osoby składającej takie oświadczenie. Skoro zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów istotą wskazań właścicieli działek było podanie przez nich, gdzie (po jakich punktach) przebiega owa granica i w sytuacji, gdy samo wskazanie tych punktów jest zgodne tak przez jednego, jak i drugiego właściciela nieruchomości - to wówczas spełniona zostaje przesłanka z powołanego § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia."

Podzielić wobec tego należy stanowisko organów, że ustalenie przebiegu granicy ewidencyjnej kończy się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat techniczny jest właśnie dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie kolejne oświadczenia zainteresowanych stron składane na etapie prowadzenia administracyjnego postępowania ewidencyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 933/15). Tym samym "odwołanie" oświadczenia złożonego do protokołu podczas czynności ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych nie może wywoływać skutku prawnego w postaci niemożności wprowadzenia zmiany danych w operacie ewidencyjnym. Skuteczność ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej w trybie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest bowiem uzależniona od akceptacji wyników dokonanego przez geodetę ustalenia przez zainteresowane strony.

Przepisy § 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wskazują, że to nie kto inny, jak wykonawca prac geodezyjnych ustala przebieg granic działek ewidencyjnych. Brak akceptacji lub nieusprawiedliwiona nieobecność strony na gruncie, czy też odmowa podpisania protokołu wykluczają oczywiście zastosowanie przepisu § 39 ust. 1 tego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ale nie oznacza to niemożności ustalenia przebiegu granic. Wykonawca w takiej sytuacji ustala, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, przebieg granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (ust.

2) albo na podstawie badania położenia znaków i śladów granicznych oraz analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (ust. 3), co miało miejsce także w tej sprawie. Wyniki ustalenia wykonawca utrwala w protokole i na szkicach granicznych stanowiących integralną część protokołu, co zamyka czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Odcinki ustalonych granic mogą być więc w sporne, co przewiduje przepis § 39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W takim razie, jeżeli skarżąca, pomimo złożonego oświadczenia, nie akceptuje przebiegu granicy i pola jej powierzchni dokonanej w przedmiotowym postępowaniu aktualizacyjnym, powinna, jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, wnieść o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Niezasadne są więc całkowicie zarzuty podniesione w skardze, że w postępowaniu aktualizacyjnym doszło do nieuprawnionej ingerencji w prawo własności. Podniesienie takiego zarzutu świadczy o niezrozumieniu istoty postępowania aktualizacyjnego. W postępowaniu tym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jeżeli natomiast skarżąca miała jakiekolwiek zastrzeżenia do czynności uprawnionego geodety, to powinna ewentualnie dochodzić swoich racji w postępowaniu cywilnym. Geodeta podlega też odpowiedzialności zawodowej, o czym stanowi art. 46 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W odniesieniu natomiast do kwestii sfałszowania, jak twierdzi skarżąca, jej podpisu, opatrzonego datą "06.10.2018" na zawiadomieniu o czynnościach ustalenia przebiegu granic na gruncie, powinna mając co do tego dowody skierować sprawę do właściwych organów ścigania domagając się uruchomienia postepowania karnego. Zasadnie podniósł organ odwoławczy, że organy ewidencyjne nie są kompetentne do rozstrzygania o autentyczności podpisu w sytuacji, gdy fakt jego sfałszowania nie jest oczywisty(tj. "rzuca się w oczy"). Zauważyć też należy, że skarżąca uczestniczyła jednak osobiście w tych czynnościach ustalenia przebiegu granic przedmiotowej działki z sąsiednimi na gruncie i złożyła w tym zakresie stosowne oświadczenie.

Skoro w niniejszym postępowaniu doszło do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków co do przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] a nr [...], [...], [...], [...] na podstawie prawidłowo odczytanych i zastosowanych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów doń wykonawczych (rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) oraz na podstawie prawidłowo ustalonego i ocenionego materiału dowodowego, to zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 24 ust. 2a pkt 1 lit c Prawa geodezyjnego i kartograficznego - nie mogły odnieść zamierzonego skutku, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 8, 75, 77, 80, 86 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zmiana powierzchni działki nr [...], będąca wynikiem dokonanego przez wykonawcę ustalenia przebiegu granic tej działki, a następnie pomiaru sytuacyjnego położenia jej punktów granicznych, była w pełni uzasadniona i poparta dokumentacją wskazaną w § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Stanowi on, że "Dokumentacja geodezyjna, określająca dane ewidencyjne, przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3"

Kontrolowane decyzje uznać zatem należało za wydane, zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym operat nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 grudnia 2018 r., który mógł stanowić dokument geodezyjny stanowiący podstawę do dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, skoro wynikiem przeprowadzonego ustalenia przebiegu przedmiotowych granic było pozyskanie punktów granicznych, opisujących granice działek ewidencyjnych, określonych na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędem średnim nieprzekraczającym 0,30 m (czyli realizujących § 61 ust. 1 i § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Wobec powyższego skoro orzekające organy w sposób dostateczny wykazały, zasadność dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych, to nie można im skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy orzekające w sposób wystarczający przedstawiły też, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. zarówno faktyczne, jak i prawne motywy, które legły u podstaw podjętych rozstrzygnięć.

Wobec powyższego skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku. Podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Organy prawidłowo ustaliły przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie i właściwie je zastosowały. Nie naruszyły też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.