Uzasadnienie
Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. znak: [....], wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r. nr 298, poz. 1769), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129 poz. 1058) oraz art. 104 kpa, nie przyznał K.Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad I.Z.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że K.Z. ubiegał się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką I.Z. która - jak wynika z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności znak: [....] wydanego w dniu [....] 2012 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. - została uznana za osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu do dnia 31 grudnia 2013 r. Organ I instancji wskazał, że jego poprzednia decyzja z dnia 27 sierpnia 2012 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 8 października 2012 r., w której Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została podjęta przedwcześnie i bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Kolegium nakazało ustalić rzeczywisty zakres opieki, której ze względu na stan zdrowia wymaga I.Z. poprzez wskazanie m.in. czy konieczne jest sprawowanie nieustannej pieczy, czy konieczna jest pomoc przy jej codziennej higienie i spożywaniu posiłków, czy jest sprawna ruchowo, itp.
Ponadto, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien zbadać, czy K.Z. jest w stanie zapewnić stałą pomoc i opiekę, oraz czy można ją zapewnić, nie mieszkając z babką, a także czy osoba wymagająca opieki faktycznie jej potrzebuje. Kolegium uznało za konieczne zbadanie, czy dzieci I.Z, pomimo podejmowanego zatrudnienia, mogłyby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką.
Burmistrz wskazał, że wezwał K.Z. do przedłożenia opinii lekarskiej dotyczącej zakresu opieki, której ze względu na stan zdrowia fizycznego i psychicznego wymagała I.Z. Organ I instancji podał też, że I.Z. zmarła 26 listopada 2012 r. Na podstawie wywiadu z K.Z. przeprowadzonego 14 grudnia 2012 r. organ I instancji ustalił, że I.Z. była wdową. K.Z. oświadczył, że od dnia 11 lipca 2012 r. zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką a w okresie tym nie miał ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie jest również uprawniona do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś osoba w jej rodzinie nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego albo świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad I.Z. lub na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną.
Ponadto ustalono, że K.Z. nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych, a z dniem 30 kwietnia 2012 r. zakończył naukę w szkole i od dnia 1 maja 2012 r. nie podejmuje dalszej nauki. Burmistrz stwierdził, że na wnioskodawcy w stosunku do I.Z. ciąży obowiązek alimentacyjny dopiero wówczas, gdy nie ma osób zobowiązanych w bliższej kolejności lub gdy osoby te nie są w stanie obowiązku alimentacyjnego spełnić. Ustalono, że I.Z. miała troje dzieci: J.Z., M.W. i R.Z., które nie były w stanie sprawować opieki nad matką z powodu pozostawania w zatrudnieniu. Burmistrz wskazał, że wspólnie z I.Z. zamieszkiwali M.W., jej mąż oraz troje niepełnoletnich wnuków, zaś wg zaświadczenia lekarskiego I.Z. wymagała całodobowej opieki we wszystkich czynnościach życiowych, np. w przygotowywaniu i podawaniu posiłków, dozowaniu lekarstw, całodziennej higienie, robieniu zakupów. Ponieważ I.Z. nie była sprawna ruchowo, wymagała również pomocy przy podnoszeniu, dźwiganiu, itp. Burmistrz ustalił, że spośród osób wspólnie zamieszkujących z I.Z. faktycznie sprawowali opiekę:
- – K.Z., któremu, z uwagi na bliskie sąsiedztwo, dojście do miejsca zamieszkania babki, zajmowało ok. 0,5 min., a czynności wykonywane przy babce: przygotowywanie i podawanie posiłków (śniadania i kolacje), dozowanie leków 2-3 razy w ciągu doby (w tym robienie zastrzyków z insuliny), sprzątanie pokoju (odkurzanie, ścieranie kurzów - raz w tygodniu). Początkowo na wykonywanie czynności pielęgnacyjnych i opiekuńczych K.Z. poświęcał ok. 2-3 godzin dziennie, zaś od połowy sierpnia 2012 r. aż do dnia zgonu niepełnosprawnej babki, opiekę sprawował przez ok. 10 godzin dziennie;
- – M.W. z uwagi na podejmowanie zatrudnienia opiekę nad niepełnosprawną matką sprawowała po pracy (w pozostałym czasie opieka sprawowana była przez zięcia), zaś czynności wykonywane przy matce: przygotowywanie i podawanie posiłków (obiady), pomoc przy zachowaniu codziennej higieny osobistej.
Burmistrz podkreślił, że fakt pozostawania w zatrudnieniu co najmniej do połowy września 2012 r. pozostałych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z wymagającą opieki I.Z., tj. synów J. i R., pozostaje bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Burmistrz zwrócił uwagę, że osoby te nie mają problemów zdrowotnych, które uniemożliwiałyby sprawowanie opieki nad matką, zaś całkowita niezdolność do pracy R.Z. orzeczona w dniu 18 września 2012 r. nie dowodzi, że jego stan zdrowia uniemożliwiał sprawowanie opieki nad matką. Zdaniem Burmistrza K.Z. nie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn uniemożliwiających sprawowanie nad I.Z. opieki przez drugiego syna J.Z., który z uwagi na brak zatrudnienia mógł tą opiekę sprawować co najmniej od dnia 18 września 2012 r., tj. od dnia zarejestrowania w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Organ I instancji stwierdził, że nie wskazano innych obiektywnych okoliczności uniemożliwiających dzieciom I.Z. realizowanie obowiązku alimentacyjnego względem matki.
Zdaniem Burmistrza, gdyby taka była ich wola, mogliby zrezygnować z zatrudnienia, co uprawniałoby ich do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Dlatego, dopóki dzieci I.Z. były w stanie opiekować się matką, po stronie K.Z. nie występował jeden z warunków koniecznych do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, określony w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. To zaś, zdaniem Burmistrza, uzasadniało odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.Z. podnosząc, że jego babka I.Z. wymagała opieki, która nie mogła być sprawowana przez jej dzieci z uwagi na ich pracę zawodową. Odwołujący się podkreślił, że J.Z. po utracie pracy dnia 16 września 2012 r. pobierał zasiłek stały, który został udokumentowany przedłożonym zaświadczeniem z Urzędu Pracy w G. i był zajęty poszukiwaniem pracy, ponieważ ma na utrzymaniu czteroosobową rodzinę. Wskazał też, że J.Z. sprawował opiekę nad chorą matką, gdy odwołujący się bądź M.W. nie mogli tego robić. Natomiast R.Z. po ustaniu zatrudnienia, tj. 18 września 2012 r., przeszedł na rentę i jest całkowicie niezdolny do pracy, lecz w miarę swoich możliwości zdrowotnych także sprawował opiekę nad chorą matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. znak: [....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 pkt 21 lit. c, art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Kolegium uznało ustalenia faktyczne organu I instancji za prawidłowe i podzieliło stanowisko organu I instancji, że K.Z. nie był uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babką, ponieważ obowiązek alimentacyjny wobec I.Z. spoczywał w pierwszej kolejności na jej dzieciach, wobec których nie zachodziły obiektywne przeszkody do sprawowania opieki na d matką. Swoje stanowisko Kolegium poparło treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 oraz z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07) i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 198/12.
Skargę na decyzję SKO w N. wniósł K.Z., zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podkreślił, że jako wnuk i krewnym w linii prostej spoczywał na nim obowiązek opiekuńczy wobec babci, który wypełniał aż do jej śmierci.
W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż wyłącznie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w dniu 31 stycznia 2013 r. Wynika to z treści postanowienia Kolegium z dnia 15 kwietnia 2013 r. o sprostowaniu z urzędu błędu pisarskiego w zaskarżonej decyzji przez sprostowanie daty wydania zaskarżonej decyzji z 31 grudnia 2012r. na 31 stycznia 2013 r., oraz z akt administracyjnych tj. daty wydania decyzji przez organ I instancji i daty wniesienia przez skarżącego odwołania od tej decyzji do SKO.
Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał m.in. przepis art. 17 ust. 1 pkt. 2 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 z pózn. zm.), dalej ustawa. Z brzmienia przytoczonego przez organ przepisu art. 17 ustawy wynika, że za materialnoprawną podstawę orzekania w kontrolowanej sprawie organ uznał przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 14 pażdziernika 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.
Wniosek o ustalenie prawa doświadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babką I.Z. skarżący złożył w dniu 30 lipca 2012 r. Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, I.Z. zmarła 26 listopada 2012 r. Zatem wniosek K.Z. o ustalenie prawa doświadczenia pielęgnacyjnego mógł być rozpatrywany wyłącznie z uwzględnieniem powyższej okoliczności. Organ powinien był ustalić, czy prawo to przysługiwało skarżącemu w okresie do 30 lipca 2012 r. do 26 listopada 2012 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt śmierci I.Z.. Przeciwnie - przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy fakt ten pomija.
Nadto ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012.1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. zmieniony został przepis art. 17 ustawy i dodany został przepis art. 16a, wprowadzający nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. Przepisy te w istotny sposób zmieniły dotychczasowe zasady przyznawania świadczeń dla osób sprawujących opiekę nad członkami rodziny legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności Nowe przepisy zawęziły krąg podmiotów, które mogą pobierać świadczenie pielęgnacyjne, do osób opiekujących się osobami, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Osoby wcześniej uprawnione do pobierania świadczenie pielęgnacyjne, obecnie po zmianie przepisów będą mogły - po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek w tym m. in. kryterium dochodowego- otrzymywać specjalny zasiłek opiekuńczy.
Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, która obowiązywała w dacie orzekania przez organ drugiej instancji zawierała przepis art. 13, który stanowił: "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe". Nie budzące wątpliwości i niesporne jest stanowisko orzecznictwa, że organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. Co prawda w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca zmiana stanu faktycznego między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a datą podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (I.Z. zmarła 26 listopada 2012 r.), niemniej jednak ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy są niekompletne. Ich wyrazem jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która nie pozwala na przyjęcie, że odpowiada ono przepisowi art. 107 § 3 kpa.
Obowiązkiem organu jest wskazanie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w świetle przepisów obowiązującego prawa materialnego i rozważenie, jakie znaczenie mają one dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Ustalanie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy miało miejsce już w innym stanie prawnym, aniżeli stan obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Obowiązywała już bowiem od pierwszego stycznia 2013 r. ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. Zobowiązywało to organ odwoławczy do powołania i omówienia aktualnego na datę podejmowania ostatecznej decyzji stanu prawnego, oraz do precyzyjnego wyjaśnienia motywów podjętej decyzji. Ani sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani jego uzasadnienie nie wskazują jednak, aby SKO wzięło pod uwagę zmianę przepisów prawa. SKO nie ustaliło w sposób prawidłowy treści obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa i nie rozważyło, czy i jaki wpływ na ocenę stanu faktycznego ma ta zmiana.
W rezultacie, nie są jasne podstawy prawne i motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, co powoduje niemożność przeprowadzenia przez Sąd pełnej jego kontroli pod względem prawnym. Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego organ odwoławczy weżmie pod uwagę wytknięte uchybienia i wyda rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych mając na uwadze, że ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r.
Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 77, 80 i 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z powyższym, na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji.