Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., działając na podstawie:
- - art.138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.2000.1071);
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. - o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2003.255);
- - w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 1964r.59) - decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt [....] utrzymało w mocy decyzję z dnia 6 sierpnia2012r. znak: [....] wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń i Funduszu Alimentacyjnego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Z., odmawiającą skarżącej G.L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem S.L. legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ponieważ występuje negatywna przesłanka z przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. "a" ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie S.L., wymagający opieki, posiada bowiem orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w N. z dnia 12 maja 2008r. nr akt [....],zgodnie z którym zaliczony został do osób niezdolnych do pracy oraz do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do maja 2013r., pozostaje w związku małżeńskim, a z kolei skarżąca nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności albo innego orzeczenia równoważnemu temu orzeczeniu, w rozumieniu ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W sytuacji faktycznej zaistniałej w sprawie, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyznania świadczenia, albowiem stało by to w sprzeczności z przepisem art. 17 ust.5 pkt. 2 lit "a" ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że ustawodawca nowelizując w sierpniu 2011 r. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych, wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, za wyjątkiem sytuacji gdy współmałżonek takiej osoby, również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Treść tego przepisu jest jasna, zrozumiała i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a organy stosujące prawo są nią związane. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z obowiązującymi przepisami.
Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego, a toart. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz dokonanie wyłącznie literalnej interpretacji tego przepisu.
Skarżąca podniosła,że w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07, stwierdzającym niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP, okoliczność, iż wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej sprawuje opiekę nad małżonkiem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie.
Skarżąca podniosła również, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i stanowisko to uzyskało aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r.
Zaskarżona decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. jest – w ocenie skarżącej - krzywdząca; skarżąca czuje się zobligowana do opieki nad swoim mężem S.L., a ta okoliczność wymagała rezygnacji przez nią z jakiegokolwiek zatrudnienia. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozbawia skarżącą środków do życia.
Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Art.17 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania,stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż matka albo ojciec, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r.– Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei stosownie do art.17 ust.5 pkt. 2 lit.a ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy orzekające nie jest sporny; skarżąca pozostaje w związku małżeńskim ze S.L., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organy obydwu instancji odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując, że wyłącznym powodem tej odmowy jest fakt pozostawania S.L. w związku małżeńskim.
Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny. Stosując powyższe przepisy organy orzekające w niniejszej sprawie zastosowały błędną, bo literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych i wykładnia ta nie uwzględnia zarówno orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak i stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.
Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r, sygn.akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/07, art.17 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art.32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie.
Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych.
Powyższy wyrok spowodował zmianę przepisu art.17 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art.1 pkt.8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2008.1456). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka.
Podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie nie był jednak art.17 ust.1 ww. ustawy, lecz art.17 ust.5 pkt.2 a tej ustawy, którego literalna wykładnia w związku z ust.1 przepisu nie jest zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym we wskazanym wyżej wyroku, w którym Trybunał nakazał właściwe odczytywanie i stosowanie treści art.17 ust.1 ustawy.
W ocenie Sądu rozpatrującego skargę G.L., brzmienie art.17 ust.5 pkt.2 a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowane w związku z art.17 ust.1. Jeżeli prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to niedopuszczalna jest literalna wykładnia tego przepisu, której wnioski niweczyłyby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim.
W postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt P 38/09, Trybunał stwierdził, że sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi jak: ochrona małżeństwa i dobra rodziny – art.18 i art.71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa – art.32 Konstytucji RP.
Nadmienić należy, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm pranych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. W związku z powyższym, jeżeli zostało stwierdzone, że podobne sytuacje zostały potraktowane przez prawo odmiennie (a ta odmienność nie jest usprawiedliwiona), to wskazuje to na naruszenie zasady równości.
Reasumując należy stwierdzić, że w stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07, okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art.17 ust.1 pkt.2 ww. ustawy. Okoliczność bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym.
Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny, jak wyżej podniesiono, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i jest nie do zaakceptowania w Państwie prawa.
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek alimentacyjny małżonka wynika z art.27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obligującego małżonków do pomocy i współdziałania dla dobra rodziny (por. uchwała SN z dnia 5 października 1982r. sygn.akt II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2 – 3, poz.31, wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987r., OSNCP 1988, Nr 4, poz.42). W ramach wzajemnych obowiązków alimentacyjnych małżonków, zobowiązani są oni do pomocy i opieki w przypadku choroby.
Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mają w tym zakresie charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że o istnieniu obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec męża stanowi ustawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2012r., sygn.akt I SA/Wa 728/12 orzekł, że przesłanka negatywna, ujęta w art.17 ust.5 pkt.2 lit.a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art.17 ust.1 tej ustawy wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawnym w stopniu znacznym.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela to stanowisko.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 06 sierpnia 2012 r.
Zgodnie z art.153 ww. ustawy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.
Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 Nr 270) - orzekł jak w sentencji.