Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta odmówił skarżącemu K. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem M. S. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący do wniosku z dniu 14 stycznia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 21 maja 2013 r., zaliczające jego syna M. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności okresowo - od dnia 8 lutego 2008 r. do dnia 31 maja 2016 r. i wskazujące, że niepełnosprawność powstała od lipca 2007 r. oraz zaświadczenie Wyższej Szkoły [...] - potwierdzające kontynuowanie nauki przez syna w okresach od 21 lutego 2004 r. do 14 grudnia 2005 r. oraz od 4 marca 2006 r. do 5 stycznia 2007 r.
Organ stwierdził na podstawie zgromadzonych dokumentów, że M. S. urodził się [...] 1982 r., a więc jego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia oraz po zakończeniu nauki w szkole wyższej. Wobec powyższego nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.) do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. przepis za niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, w zakresie w jakim różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym, oparcie się przez organ wyłącznie na ustaleniu, kiedy nastąpiło powstanie niepełnosprawności, było kryterium prowadzącym do naruszenia zasady równości.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w art. 17 ust. 1b ustawy o oświadczeniach rodzinnych ustawodawca wprowadził dodatkowy warunek uzależniający możliwość przyznania świadczenia od wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy czym niepełnosprawność mogła zostać potwierdzona wyłącznie w treści ostatecznego orzeczenia odpowiedniego organu, jakim jest w szczególności zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności.
W konsekwencji powyższego, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przyjął, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie niepełnosprawność syna skarżącego, urodzonego w 1982 r., powstała bowiem w lipcu 2007 r., a zatem już w okresie po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Ponadto M. S. na kierunku zarządzanie studiował od dnia 4 marca 2006 r. do 5 stycznia 2007 r., a to oznaczało, że niepełnosprawność nie powstała już w trakcie nauki w szkole wyższej.
Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu, Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie Trybunał wskazał, że skutkiem wejścia w życie ww. wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Kolegium wskazało, że do dnia wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian w zakresie brzmienia ww. przepisu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając naruszenie:
- – art. 32 ust.1 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady równego traktowania - uznanie, że skarżącemu, ze względu na moment powstania niepełnosprawności syna, nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, różnicując tym samym sytuacje prawną osób podobnych, tj. opiekunów osób dorosłych jedynie ze względu na moment powstania niepełnosprawności;
- – 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności - w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 stwierdził, że ww. przepis w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na niekonstytucyjnej normie prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu powoływany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 miał wpływ na sposób interpretowania ww. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro ustawodawca, pomimo wyraźnego stanowiska Trybunału, pozostawał w bezczynności to obowiązkiem sądu administracyjnego było stosowanie powołanego przepisu, ale w kształcie i zakresie uznanym za zgodny z Konstytucją.
Stan faktyczny nie był sporny. Skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem M. S., przy czym niepełnosprawność została orzeczona po upływie 18 roku życia i po zakończeniu studiów przez syna.
|Sporne więc stało się zagadnienie, czy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie w sprawie, w świetle treści |
|wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. |
|W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie rozważane są skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego dla stosowania konkretnych |
|przepisów. Należałoby więc, zdaniem orzekającego Sądu, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w|
|Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r., III SA/Kr 513/16 (wszystkie cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: |
|www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważyć, że orzeczenie Trybunału w pewnych warunkach, które zawsze ocenia sąd, może stanowić podstawę |
|do orzekania przez sąd w sytuacji gdy pewna część potrzebnego do orzekania przepisu została na skutek orzeczenia Trybunału |
|Konstytucyjnego usunięta z porządku prawnego. Aby ten zabieg mógł być dokonany muszą być spełnione dwa warunki: 1) przepis zostaje |
|uznany za niekonstytucyjny i uchylony z porządku prawnego albo 2) przepis zostaje uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego |
|rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie. Orzeczenie sądu konstytucyjnego musi więc przybrać jedną z|
|postaci wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu. Co prawda w tym drugim przypadku (wyrok interpretacyjny lub zakresowy) |
|przepis w dosłownym sensie nie jest eliminowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność,|
|to jednak usuwane jest z systemu prawa jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu |
|widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, obydwie te sytuacje są jednakowe (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie |
|orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Warszawa 2010 r., str. 47). |
|Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. |
|Orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy |
|administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd |
|administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania|
|tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., II|
|OSK 1750/07). Obalenie zatem domniemania konstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że dokonując |
|sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji |
|RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia |
|tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia |
|16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08 - także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem|
|tego wyroku). Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r.,|
|I OPS 9/0, art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy |
|administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan |
|prawny oceniany przez sąd. |
|Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w |
|zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez|
|nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. |
|Powołany w wyroku art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma treść następującą: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli|
|niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub|
|w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz |
|porównanie "zakresu" w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją ww. art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach |
|rodzinnych wskazuje, że zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w art. 17 |
|ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych określających warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo |
|do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu|
|niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, że uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich |
|spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności |
|po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia. |
|Przedstawione powyżej zagadnienie było już przedmiotem licznych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych korzystnych dla opiekunów |
|niepełnosprawnych (por. orzeczenia powołane w ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r., III SA/Kr 513/16). |
|Odnosząc się do argumentacji organu, Sąd zauważa za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy (wyrok z dnia 3 czerwca 2015 r., II|
|SA/Bd 406/15), że istotą rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego było uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie|
|prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia |
|Trybunał upatrywał w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu w ogóle na wiek powstania |
|niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie|
|powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów z nim |
|skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej |
|określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić też należy, że Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 |
|Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten|
|przepis, we wskazanym w wyroku zakresie, domniemania konstytucyjności. |
|Wskazanie przez ustawodawcę dodatkowego warunku (w art. 17 ust.1b pkt 2 – "w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie |
|później niż do ukończenia 25. roku życia") dotyczyło, zdaniem orzekającego Sądu, jedynie przesunięcia w określonych przypadkach |
|podstawowej cezury wiekowej (18 lat z art. 17 ust.1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Sąd zauważa więc, że po szczegółowym |
|rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania |
|niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3 ww. wyroku TK) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) |
|wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez |
|ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy (podkr. Sądu). Dlatego dosłowne rozumienie przytoczonego przez organ odwoławczy |
|fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (co do "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób |
|niepełnosprawnych") nie jest prawidłowe gdyż oznaczałoby brak podstaw do uwzględnienia, bez aktywności ustawodawcy, sentencji wyroku |
|Trybunału Konstytucyjnego i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia |
|pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku Trybunału |
|Konstytucyjnego należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej |
|skutku dla obowiązywania prawa. |
|Skoro powołany przez skarżącego ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, |
|realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem |
|konstytucyjnym. Dlatego, tak jak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14, zdaniem |
|Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, organy administracji publicznej naruszyły przepis prawa materialnego w stopniu mającym |
|istotny wpływ na wynik sprawy i przy ponownym jej rozpoznaniu winny posłużyć się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy |
|o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia niezgodnego z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b tej ustawy. |
|Orzeczono zatem jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu |
|przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.). |