Uzasadnienie
J. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czynność Prezydenta Miasta z dnia 04 czerwca 2010r. znak [...], w treści której Prezydent odmówił skarżącej przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej.
Wezwaniem z dnia 30.11.2010r., w wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia 26.11.2010r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi w terminie do 7 dni poprzez wykazanie zachowania przez skarżącą trybu zaskarżenia w/w czynności Prezydenta Miasta pod rygorem odrzucenia skargi.
Wezwanie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 06.12.2010r.
W piśmie nadanym w dniu 13.12.2010r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi, że pomiędzy otrzymaniem pisma Prezydenta Miasta z 04.06.2010r. a złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwracała się do Prezydenta Miasta z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Wynikać ma to w ocenie pełnomocnika z faktu, że pouczenie o trybie zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta ujęte zostało lapidarnie poprzez wskazanie, że skarga powinna zostać poprzedzona czynnością, o której mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270).
Ponadto wyjaśnienia załączone do pisma jednoznacznie kładły nacisk na wniesienie skargi do sądu i na wątpliwości w orzecznictwie a nie na wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca jako osoba nie posiadająca odpowiedniego wykształcenia, znajdująca się w trudnej społecznie sytuacji nie mogła ustalić co kryje się pod hasłem: "art. 52 ust.3 p.p.s.a".
W ocenie pełnomocnika ze względu na charakter terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, mogącego być uznanym za termin prawa materialnego, nie podlegający przywróceniu oraz ze względu na okoliczność, że pouczenie nie było wystarczające skarżąca w istocie pozbawiona została możliwości sądowej ochrony swoich praw. Pozbawienie sądowej ochrony nastąpiło na skutek działań organu, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wobec którego ustawa nie przewiduje szczególnych wymagań formalnych, i tak nie przyniosłoby skutku, skoro organ nie skorzystał z możliwości wskazanych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Z tego względu w realiach niniejszej sprawy można by uznać, iż odpowiednikiem wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi sama skarga do WSA, jako, że została doręczona organowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Podstawowym zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygnięcie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów (III ZP 37/97), w której sformułowano pogląd że " wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.)" OSNP 1998/7/200. Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.
Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. (I OPS 4/08) " Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) " LEX nr 400065. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w W. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy W., w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy.
Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania, ale w każdym przypadku są to akty prawa miejscowego.
Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w K. uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 22 kwietnia 2010r. podpisane z up. Prezydenta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.
Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. podlega odrzuceniu.
W niniejszej sprawie należy przyjąć, że spełniona została przesłanka z cytowanego wyżej artykułu, gdyż pełnomocnik J. D. w wyznaczonym przez Sąd terminie nie wykazał, że skarżąca zachowała tryb zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2010r. znak [...], stąd jej skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a podlega odrzuceniu.
Skarżąca została poinformowana o trybie zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta, poprzez wskazanie, że skarga powinna być poprzedzona "czynnością z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". O ile można przyjąć, że to pouczenie jest nieczytelne dla osoby nieposługującej się na co dzień prawem, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie może sanować braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa i stanowić podstawę do uznania, że skarga J. D. z daty 20.07.2010r. stanowi jednocześnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca powinna skorzystać z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa i jednocześnie wnieść to wezwanie do Prezydenta Miasta a w zależności od wyniku postępowania wnieść ewentualnie skargę do Sądu. Na uwagę zasługuje w tym względzie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07.06.2010r. sygn. akt [...] przedstawiające do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy czternastodniowy termin o którym mowa w artykule 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa materialnego".