Uzasadnienie
Wójt Gminy Ł (dalej: Wójt) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 października 2021 r., [...] stwierdzającą – na żądanie C. B., nieważność wydanej przez Wójta decyzji z [...] 2017 r., znak: [...], zgodnie z którą na podstawie porozumienia zawartego 30 marca 2017 r. pomiędzy Gminą Ł - reprezentowaną przez Wójta a C. B. - spadkobiercą M. K. przebywającej w Domu Pomocy Społecznej w M od 24 stycznia 2013 do 7 lutego 2015 oraz w oparciu o przepisy wynikające z ustawy o pomocy społecznej, C. B. zobowiązał się pokryć należności, które poniosła Gmina umieszczając M. K. w Domu Pomocy Społecznej w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga podlegała odrzuceniu, gdyż była niedopuszczalna. Organ administracyjny pierwszej instancji nie może bowiem wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
W orzecznictwie powyższy pogląd prezentowany jest jednolicie. Przykładowo w postanowieniu z 18 stycznia 2022 r., I SA/Kr 1471/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób obszerny przytoczył argumenty za prezentowanym stanowiskiem, które orzekający w niniejszym postępowaniu Sąd w całości powtarza z uwagi na podobieństwo zagadnienia prawnego.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę także w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego przepisu.
Do "innych przyczyn" niedopuszczalności skargi należy m.in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot tzn. taki, który nie posiada legitymacji procesowej.
Z kolei art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).
Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienie WSA w Krakowie z 26 listopada 2019 r., III SA/Kr 1140/19; postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 1022/20 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie utrwalony został pogląd zgodnie z którym, organ administracji publicznej nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Należy wskazać, że gmina uprawniona jest, co prawda, do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.
Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy akty administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwała SN z 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3; uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 1001 r., Nr 1, poz. 17; postanowienia NSA z: 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09; 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11).
Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08). U podstaw zaprezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego.
W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.
Pogląd ten znajduje wsparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, są zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jednakże zarówno w tym wyroku, jak i wcześniej zapadłym postanowieniu z 26 maja 2008 r., sygn. akt P 14/05 (OTK-A 2008, nr 4, poz.
69) Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, że z przepisów p.p.s.a. nie wynika bezpośrednio, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy w sprawie orzekał organ tych jednostek. Skoro legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego nie jest expressis verbis wykluczona w tych sprawach, to musi być ona poddana procesowi interpretacji w oparciu o konkretny stan faktyczny zindywidualizowanej sprawy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego (NSA oceniał w uchwale status powiatu) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od sposobu jego reprezentacji i dlatego bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że gminie nie przysługuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie, jako organ pierwszej instancji (por. postanowienia NSA: z 24 października 2018 r., I OSK 3471/18; z 21 listopada 2019 r., II OSK 3173/19; z 23 czerwca 2020 r., II OSK 1022/20; z 25 sierpnia 2020 r., II OSK 1193/20 i II OSK 1198/20; z 16 września 2020 r., II OSK 1449/20).
W rozpatrywanej sprawie Wójt wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 października 2021 r. Aktem tym stwierdzona została nieważność decyzji Wójta, którą orzeczono, że C. B. zobowiązał się pokryć koszty jakie Gmina Ł poniosła z tytułu umieszczenia M. K. w Domu Pomocy Społecznej w M. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie Wójt wydał decyzję działając jako organ I instancji, to – w świetle przedstawionych wyżej poglądów - organ te nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 par. 1 p.p.s.a. do poddania kontroli sądowoadministracyjnej opisanego wyżej rozstrzygnięcia. Wójt, w ocenianej sprawie nie może być zatem uznany za stronę postępowania sądowego. Powyższe powoduje, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna z "innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. i podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia.