Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 1 marca 2023 r. (nr SKO.ŚR/4111/14/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z 15 grudnia 2022 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 28 października 2022 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym J. P., tj. babcią skarżącej.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ I instancji decyzją z 15 grudnia 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia odmownego organ powołał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: ustawa). Wskazał, że nie może pominąć powyższego tego przepisu i konieczne jest odmówienie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, w każdej sytuacji, w której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. roku życia.
W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, organ II instancji decyzją z 1 marca 2023 r. na podstawie art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że w przeprowadzonym postępowaniu ustalono w szczególności zakres sprawowanej opieki, sytuację rodzinną i zawodową. Jak ustalił organ I instancji, niepełnosprawna ma dwoje dzieci tj. córkę L. C. (choruje na chorobę nowotworową) oraz syna R. P. (mieszka na stałe w Australii). Organ wskazał, że skarżąca jest wnuczką niepełnosprawnej, natomiast to na dzieciach w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Posiadanie przez dzieci niepełnosprawnej własnej rodziny, pracy zawodowej, czy zamieszkiwanie nawet w bardzo odległej miejscowości nie są okolicznościami wyłączającymi obowiązek alimentacyjny. Końcowo Kolegium wskazało, że przez wzgląd na wskazaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/14 wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy, przepis ten nie powinien być uwzględniony w niniejszej sprawie. Natomiast w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
- 1) art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP
- 2) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznanie, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, podczas gdy prawidłowa zastosowana wykładnia przedmiotowego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że osoba która ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia przesłankę wyrażoną w tym przepisie.
- 3) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie wymaganym prawem, a w szczególności ograniczenie rozważań braku spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust 1b,
- 4) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
- 5) sprzeczność istotnych ustaleń Organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Skarżąca wskazała, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Dodała, że bezspornym w sprawie jest, że skarżąca to jedyna osoba, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawną. Skarżąca zaznaczyła, że jej babcia, jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej. Jak zaznaczyła skarżąca, zakres sprawowanej opieki pozbawia ją możliwości podjęcia zatrudnienia.
Skarżąca podkreśliła, że nie jest zasadne przyjęcie przez organ, że inne osoby w pierwszej kolejności zobowiązane są do opieki nad babcią. Syn niepełnosprawnej "w latach 1980 roku wyjechał z kraju", obecnie przebywa w Australii, nie utrzymuje kontaktu z rodziną. Nie jest zatem możliwe, aby sprawował jakąkolwiek opiekę fizyczną czy materialną nad matką. Córka niepełnosprawnej leczy się na chorobę nowotworową oraz wiele chorób współistniejących, takich jak osteoporoza, nadciśnienie tętnicze, choroba kardiologiczna. Zmaga się z silnymi dolegliwościami bólowymi, które w znacznym stopniu wpływają na normalne funkcjonowanie. Sama wymaga pomocy rodziny w codziennych czynnościach. Leczenie onkologiczne wymaga także znacznych nakładów finansowych na leki, protezy, rehabilitację, konsultacje medyczne, terapię psychologiczną. Dlatego nie ma ona możliwości, aby pokrywać dodatkowo kosztów opieki nad swoja matką.
Utrzymuje się ze świadczeń rentowo-emerytalnych, które ledwo starczają na pokrycie bieżących rachunków i kosztów codziennego życia. Skarżąca dodała, że niepełnosprawna ma jeszcze siostrę, która jednak ma 83 lata i ze względu na liczne choroby, trudności w poruszaniu się oraz otępienie starcze znajduje się pod stałą opieką swojej rodziny.
Do skargi załączono odpis zaświadczenia lekarskiego z 13 kwietnia 2023 r. z którego wynika, że córka niepełnosprawnej wymaga opieki specjalistycznej i stosowania leków stałych, a jej stan zdrowia nie pozwala na stałe opiekowanie się obłożnie chorym członkiem rodziny. Załączono również odpis orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności tej córki, wydanego na okres do 30 kwietnia 2019 r., a także kartę konsultacyjną i informacyjną leczenia szpitalnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Zaznaczyło, że córka niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Pismem z 19 października 2023 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania sprawy toczonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. Ts 86/23, względnie do czasu rozpoznania sprawy SK 33/23. Dodała, że ustawowa regulacja dotycząca obowiązku alimentacyjnego jest niesprawiedliwa, bo skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego, to winien otrzymać odpowiednie wsparcie Państwa. Zdaniem skarżącej, organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez uznanie, że szczególną okolicznością implikującą zasadność przyznania świadczenia na rzecz wnuczki nie jest sytuacja rodzinna i stan majątkowy osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu. Organy nie poczyniły w sposób należyty ustaleń pozwalających na weryfikację możliwości: sprawowania przez córkę niepełnosprawnej bezpośredniej opieki nad jej matką, w sytuacji, gdy ta pierwsza cierpi na chorobę nowotworową; sprawowania przez syna niepełnosprawnej bezpośredniej opieki, w sytuacji, gdy zamieszkuje on w Australii; majątkowych dzieci niepełnosprawnej w zakresie partycypowania przez nich w finansowaniu opieki.
W ocenie skarżącej, dzieci niepełnosprawnej z obiektywnych względów i sytuacji finansowej nie mogą sprawować opieki. Skarżąca wskazała, że obowiązek alimentacyjny dalszego krewnego istnieje wtedy, gdy bliższy krewny nie ma możliwości wypełnienia tego obowiązku lub mimo takich możliwości, nie wywiązuje się ze swych obowiązków.
Skarżąca dodała, że organy obu instancji nie dochowały obowiązków informacyjnych określonych w art. 9 K.p.a. i nie czuwały, aby skarżąca nie poniosła szkody, bowiem nie poinformowały skarżącej, że powinna ona wykazać, iż zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny względem babki.
Na rozprawie 26 października 2023 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów dołączonych do skargi i oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności porządkowo należy wskazać, że Kolegium zasadnie uznało, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W konsekwencji powyższego wyroku TK okoliczność, że niepełnosprawność u osoby podlegającej opiece powstała po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, nie może stanowić przesłanki wykluczającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego i skarżącej, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji odmownej.
O prawidłowości odmownego rozstrzygnięcia organów zdecydowała jednak inna przesłanka. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – pod określonymi warunkami – przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej, art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy wskazują, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie szczególnie istotny jest pkt 2 powołanego wyżej przepisu.
W realiach niniejszej sprawy organy w prawidłowy sposób poczyniły ustalenie niekwestionowanej przez skarżącą i kluczowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, że niepełnosprawna ma dwoje dzieci, tj. osoby spokrewnione z niepełnosprawną w stopniu pierwszym, zaś wnioskodawczyni jest wnuczką niepełnosprawnej, tj. osobą spokrewnioną z nią w dalszym stopniu. Żadne z dzieci niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedłożone wraz ze skargą orzeczenie z 10 kwietnia 2018 r. wydane było na okres do 30 kwietnia 2019 r., zatem nie ma waloru aktualności.
W związku z powyższym, nie sposób zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uznał również za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia obowiązków informacyjnych przez organ. Należy mieć na względzie, że o przesłance wynikającej z art. 17 ust. 1a ustawy skarżąca została pouczona w treści wniosku o ustalenie prawa do świadczenia (na górze strony 2, wytłuszczonym drukiem), ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z 15 grudnia 2022 r., że uważa zgromadzony materiał dowodowy za kompletny. Również organ I instancji w wydanej decyzji (s.
2) przytoczył treść art. 17 ust. 1a. Mimo tego skarżąca ani w toku postępowania przed organami, ani nawet przy skardze do sądu administracyjnego, nie przedłożyła aktualnych orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności osób spokrewnionych z jej babcią w stopniu pierwszym.
Podkreślić należy, że przez wzgląd na art. 17 ust. 1a, to dzieci osoby niepełnosprawnej, tj. osoby spokrewnione z nią w stopniu pierwszym, ustawodawca w pierwszej kolejności zakwalifikował do ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia ze względu na opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tymczasem, skarżąca jest wnuczką osoby wymagającej opieki, co oznacza, że jest z nią spokrewniona w linii prostej, ale w drugim stopniu. Na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy ustawodawca wprowadził możliwość udzielenia świadczenia innym osobom niż spokrewnionym w stopniu pierwszym, lecz może to mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione warunki określone w pkt 1-3 powołanego przepisu, a te – w okolicznościach niniejszej sprawy – nie zostały zrealizowane, bowiem są dwie osoby spokrewnione z niepełnosprawną w pierwszym stopniu, nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną. W konsekwencji organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisach. Organ nie może natomiast według swojego uznania przyznać świadczenia, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 426/19; wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 577/22).
Należy zauważyć, że zgodnie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt: I OPS 2/22:
- 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a);
- 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a).
Z powyższego wynika, że ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia powinna być rozstrzygana orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym powoływane przez skarżącą okoliczności związane z chorobą córki niepełnosprawnej, zamieszkiwaniem syna niepełnosprawnej za granicą i ich możliwościami finansowymi nie mogły mieć wpływu na ocenę niespełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy. Skarżąca mogłaby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w sytuacji, gdyby wszystkie uprawnione przed nią osoby legitymowałby się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ II instancji postąpił więc prawidłowo.
W ślad za powołaną uchwałą NSA wyjaśnić również należy, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie kryterium zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Tym samym nie jest prawidłowa zaprezentowana przez skarżącą wykładnia art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego, należy wskazać, że przepisy K.r.o. dotyczą obowiązku alimentacyjnego z punktu widzenia cywilnego, które nakładają obowiązek pomocy osobie potrzebującej. W sprawie nie jest kwestionowane to, kto ma obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Jednakże sprawowanie nad nią faktycznej opieki przez wnuczkę nie może automatycznie prowadzić do uznania, że skoro niepełnosprawna ma dzieci, z których żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i które nie wywiązują się z określonego w K.r.o. obowiązku alimentacyjnego, to uprawnia to skarżącą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przewidział bowiem, że osoba wskazana w art. 17 ust. 1a ustawy może uzyskać przedmiotowe świadczenie, jeżeli zostaną spełnione łącznie warunki określone w pkt 1-3.
W sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a ustawy i zaistniała podstawa do rozstrzygnięcia odmownego, nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącej, że organy naruszyły art. 17 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634).