Uzasadnienie
J. F. złożył w dniu 3 sierpnia 2009 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. F. ur. [...] 1923 r. wchodzącym w skład 5 osobowej rodziny wnioskodawcy. Do wniosku dołączył: 1) zaświadczenie Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu W. F. w roku podatkowym 2007, 2) kserokopię dowodu osobistego W. F., 3) nakaz płatniczy Wójta Gminy z dnia 15.01.2007 r. ustalający łączne zobowiązanie pieniężne na rok 2007 obejmujące podatek rolny, podatek leśny i podatek od nieruchomości, skierowany do wnioskodawcy jako właściciela gospodarstwa rolnego, 4) odpis orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] z dnia 10.04.1997 r., w którym zaliczono W. F. do pierwszej grupy inwalidzkiej od Marca 1997 r. i stwierdzono, że inwalidztwo to jest trwałe, a także 5) zaświadczenie Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu wnioskodawcy J. F. w roku podatkowym 2007. W wyniku wezwania organu - wnioskodawca dołączył odpis aktu zgonu żony W. F. J. F. (zmarłej 18.10.1997r.) oraz zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówki Terenowej z dnia 20 sierpnia 2009r. o podleganiu przez wnioskodawcę J. F. ur. [...] 1964 r. ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 1 stycznia 1991 r. do nadal, z mocy ustawy, w zakresie emerytalno – rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik.
Nadto wnioskodawca dołączył kserokopię swojego dowodu osobistego i złożył w dniu 17 września 2009 roku oświadczenie o treści: "Oświadczam, że pracuję w gospodarstwie rolnym i z obowiązku podlegam ubezpieczeniu w KRUS. Nie podejmuję pracy zarobkowej, ponieważ opiekuję się niepełnosprawnym ojcem".
Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2009 r. działający z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił J. F. przyznania pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca W. F. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17, art. 20, art. 24, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodów rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, art. 4 ust. 2 lit. w ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie decyzji podano, że: "Przesłanką do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest, zgodnie z art. 17 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podmiot realizujący świadczenia rodzinne na podstawie otrzymanych dokumentów ustalił, że J. F. nie spełnia tej przesłanki gdyż pracuje w gospodarstwie rolnym".
Od decyzji tej odwołał się J. F. przyznając, że jest rolnikiem i z tego względu podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS. Odwołujący się zarzucił, że stan zdrowia ojca nie pozwala mu na podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej - ojciec jest osobą niepełnosprawną i wymaga całodobowej opieki, a zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia.
Decyzją z dnia 20 listopada 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie podano, że J. F. "podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 1 stycznia 1991 r. do nadal z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik" i "nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż niepełnosprawność ojca – zgodnie z orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia – powstała w marcu 1997 r.". Podkreślono, że "Odwołujący się nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przynajmniej od roku 1991, gdyż od tego roku podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS jako rolnik, który nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu".
Niepodejmowanie zatrudnienia – zdaniem organu – spowodowane jest faktem prowadzenia przez odwołującego się gospodarstwa rolnego i okoliczność ta powoduje, że J. F. nie spełnia warunku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Od decyzji tej złożył skargę J. F., który zaznaczył, że dopiero po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. zaszła możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy, niezatrudnionej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, praca w gospodarstwie rolnym nie znajduje się w pojęciu zatrudnienia i podkreślił, że obecnie stan zdrowia ojca pogorszył się i w związku z tym nie jest możliwe podjęcie przez skarżącego jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i ponowił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późń. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo.
Należy zauważyć, że poza sporem pozostaje ustawowa podstawa materialnoprawna przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, którym jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), a w szczególności przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że:
"Art. 17.
1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."
Sąd zwraca uwagę także na to, że stan faktyczny sprawy jest w zasadzie niesporny. O przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stara się właściciel gospodarstwa rolnego, pracujący w tym gospodarstwie i podlegający obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS od 1991 r. Skarżący zamieszkuje z niepełnosprawnym ojcem, którego niepełnosprawność (pierwszą grupę inwalidztwa) stwierdzono od 1997 r.
W kontekście przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie sposób nie zauważyć, że w niniejszej sprawie o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się syn, na którym wobec ojca "zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny" oraz, że ojciec jest "osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".
Zdaniem Sądu – poza sporem powinno być także to, że właściciel gospodarstwa rolnego podlega z mocy prawa obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a także to, iż możliwość skutecznego ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne dla osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy i niezatrudnionej z powodu konieczności sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny powstała po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (P 27/07).
Istotne rozbieżności w stanowisku stron polegają na tym, że według skarżącego – nie może on podjąć zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na wymagający jego opieki stan zdrowia ojca W. F., a według organów administracyjnych – sam fakt, iż skarżący J. F. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS jako rolnik powoduje, że należy uznać go za osobę nieuprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem – zdaniem organu - z okoliczności tej wynika, że J. F. nie może podjąć zatrudnienia nie z powodu opieki nad ojcem, a z powodu pracy w gospodarstwie rolnym.
Istotą niniejszej sprawy jest m.in. ustalenie, czy właściciel gospodarstwa rolnego, prowadzący to gospodarstwo i pracujący w nim jest czy nie jest tylko z powodu tej okoliczności osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu – okoliczność, że starający się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy - z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), jest właścicielem gospodarstwa rolnego podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS i prowadzi to gospodarstwo (czy pracuje w nim), nie pozbawia samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 tej ustawy.
Powyższy wniosek należy wyprowadzić z treści art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych:
"Art. 17.
- 5. Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, o której mowa w ust. 2c, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej;
- 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko;
- 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie;
- 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Sąd zwraca uwagę, iż wśród przytoczonych wyżej przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się "rolnika, podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego". Brzmienie art. 17 ust. 5 tej ustawy nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym przepis art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dzięki wykładni językowej, pozwala jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę prawną, a zatem nieuprawnione jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i kreowanie na tej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu.
Kolejnym problemem wymagającym wyjaśnienia jest kwestia pojmowania "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o czym mowa w art. 17 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę na definicję ustawową (legalną) tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy:
"Art.
- 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...)
- 22) zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej;
Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że ustawodawca mówiąc o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej", także w kontekście art. 17 ust. 1 ustawy mówiąc o osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego, która "nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" pomija prowadzenie gospodarstwa rolnego i pracę w tym gospodarstwie za wyjątkiem jej wykonywania na zasadach art. 3 ust. 22 ustawy. Tym samym rolnik prowadzący gospodarstwo rolne starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie musi dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu ani rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Tak więc - zdaniem Sądu - ocena spełnienia bądź nie spełnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Sąd, mając powyższe rozważania na względzie stwierdza, że organy administracyjne dokonały błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, albowiem w nieuprawniony sposób rozszerzyły uregulowany ustawowo, w sposób wyczerpujący, katalog przesłanek negatywnych pozbawiających uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie Sąd zauważa, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego koniecznym jest: po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osoba wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie – niepodejmowanie z tego powodu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. To te elementy winny stanowić przedmiot wyjaśnień, rozważań i ustaleń organów administracyjnych przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy.
W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a przeto na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. orzekł - jak w wyroku.