Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2020 r. znak [...] Kierownik Sekcji Pomocy Środwowiskowej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza odmówił skierowania P. B. do Środowiskowego Domu Samopomocy. W uzasadnieniu podkreślił m.in., że istnieją podstawy do takiej odmowy, a przemawiał za tym brak zgody jego opiekuna prawnego (dalej skarżącego) na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ wskazał również, że nie sporządzono założeń do indywidualnego planu postępowania wspierajaco-aktywizującego (dalej IPPWA), a ponadto stan zdrowia podopiecznego nie pozwalał na aktywne uczestnictwo w zajęciach Środowiskowego Domu Samopomocy.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podkreślił znaczny stan niepełnosprawności syna, jego uczestnictwo w zajęciach w Domu Samopomocy w okresie od marca 2017 r do marca 2020 r., jego regularne uczestnictwo w zajęciach w 2019 r. do czasu aż doszło do pogorszenia jego stanu zdrowia i fakt, że od tego czasu syn przebywał na intensywnym leczeniu psychotycznym. Jednak - jak stwierdził lekarz prowadzący - w jego stanie mogło dojść do przełomu w każdej chwili, co umożliwiłoby uczestnictwo w zajęciach. Skarżący podkreślił też, że informował pracownika Ośrodka, iż nie może on się spotkać w celu przeprowadzenia wywiadu, informował pracownika socjalnego, że sytuacja materialna rodziny nie uległa zmianie, a dokumenty o dochodach dostarczy po uzyskaniu ich przez ZUS, ZER MSW, a ponadto dowiadywał się konkretnie o IPPWA i powody, dla których nie powstał, ale nie uzyskał żadnej odpowiedzi.
Decyzją z 8 czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu i instancji, zgadzając się z powodami odmowy skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło m.in. złą wolę opiekuna prawnego i zdecydowaną niechęć wyrażenia zgody na spotkanie w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, brak opracowania IPPWA dla podopiecznego oraz jego stan zdrowia i zaburzenia psychiczne - jako powody utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
W skardze do Wojewódziego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję organu odwoławczego skarżący podniósł podobne argumenty jak w odwołaniu od decyzji I instancji, podkreślając że syn wymaga uczestnictwa w terapi zajęciowej jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym. Skarżący podkreślił również sytuację epidemiologiczną w kraju, która nie sprzyjała wzajemnemu kontaktowaniu się, wskazał na lakoniczność i brak rzetelnej analizy jego pisma (odwołania) przez Kolegium, a także wskazał, że kadra Domu Samopomocy powinna liczyć się, że do zachowań autoagresji, agresji i zachowań nieakceptowalnych społecznie ze strony podopiecznych w tego rodzaju placówce może dochodzić. Podkreślił też, że był wolontariuszem w Domu Samopomocy w latach 2017-2020 i razem z żoną wywiązuje się wzorowo z obowiązków opieki nad niepełnosprawnym synem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna ponieważ Sąd uznał za przedwczesne rozstrzygnięcie o odmowie skierowania syna skarżącego do Środowiskowego Domu Samopomocy. Niemniej jednak Sąd zaznacza, że wbrew rozżaleniu skarżącego – obowiązujące przepisy wymagają sporządzania wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji.
Zaskarżona decyzja powołała się na znajdującą się na wniosku opinię (niedatowaną) Dyrektora ŚDS wskazującą, że nie opracowano 12 lutego 2020 r. założeń do IPPWA. Brak opracowania założeń do IPPWA miał wynikać z niskiej frekwencji (w 2019 r. podopieczny był tylko raz obecny na zajęciach), a także z uwagi na trudności w leczeniu i utrzymujący się stan chorobowy (autoagresja, agresja i zachowania nieakceptowalne społecznie). W aktach znajdowało się również wezwanie z 3 marca 2020 r., w którym organ powołał się na brak zastania skarżącego podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego 2 marca 2020 r. Wezwanie zostało odebrane 5 marca 2020 r. i jak wynika z służbowej notatki 6 marca 2020 r. telefonicznie skontaktował się skarżący wskazując, że "nie jest biedotą" i nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu.
W aktach znajduje się następna notatka wskazująca, że skarżący telefonicznie skontaktował się 11 marca 2020 r. w sprawie wywiadu środowiskowego i po raz kolejny poinformował, że nie będzie uzupełniał "głupich papierków". Zadeklarował dostarczyć dokumenty potwierdzające swoje dochody i dochody żony, ale wyjaśnił, że stan zdrowia syna na razie uniemożliwia mu branie udział w zajęciach. Na pytanie pracownika dlaczego więc wnioskuje o wydanie kolejnej decyzji dotyczącej skierowania syna do ŚDS udzielił odpowiedzi, że "boi się aby nie przepadło miejsce dla syna w ŚDS".
Sąd jednak podkreśla, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu dopiero 30 kwietnia 2020 r. W aktach nie ma przy tym dowodu czy tak późne doręczenie wynikało z opóźnienia w doręczaniu korespondencji na skutek zagrożenia COVID-19, czy też innych okoliczności w sprawie. Sąd jednak uznał, że organ odwoławczy miał obowiązek z urzędu uwzględnić przepisy dotyczące zmiany procedury dokonywania wywiadów środowiskowych. W czasie wejścia decyzji do obrotu prawnego tj. doręczenia decyzji skarżącemu, obowiązywał art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Powołany przepis został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) zmieniającej ustawę z dniem 31 marca 2020 r.
Powołany art.15o w ust. 1 stanowił, że z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie:
- 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz,
- 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub
- 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.
Zdaniem Sądu, użyte określenie "w szczególności" oznacza, że ww. przepis mógł znaleźć zastosowanie nie tylko do osób znajdujących się w kwarantannie, ale również innych klientów pomocy społecznej.
Z kolei zgodnie z obowiązującym od 18 kwietnia 2020 r., a więc również przed datą doręczenia decyzji organu I instancji, art. 15o ust. 1a ww. ustawy z 2 marca 2020 r. w sytuacji, o której mowa w ust. 1, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, u których nie nastąpiła zmiana danych, aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego nie sporządza się, pomimo upływu ustawowego terminu. W takim przypadku aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządza się niezwłocznie po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Powołana ustawa (nowelizacja z 31 marca 2020 r. oraz z 16 kwietnia 2020 r. nie zawierały jakichkolwiek przepisów przejściowych).
Reasumując, w dacie wprowadzenia do obrotu decyzji organu I instancji obowiązywały przepisy procesowe zwalniające organ, a tym samym skarżącego, z obowiązku osobistego uczestnictwa w wywiadzie środowiskowym. Organ, a właściwie pracownik socjalny mógł wobec zgłaszanych obaw związanych ze stanem epidemicznym, samodzielnie zgromadzić wszystkie dokumenty i telefonicznie przeprowadzić wywiad środowiskowy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy naruszył ww. przepis, co wpłynęło na wynik sprawy, bo ostatecznie nieprzeprowadzenie u skarżącego rodzinnego wywiadu środowiskowego stało się podstawą nieprzedłużenia pobytu jego syna w Środowiskowym Domu Samopomocy.
Dodatkowo Sąd zaznacza, że spornym było, czy rzeczywiście skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też z uwagi na sytuację "zagrożenia epidemiologicznego" jedynie miał obiekcje co do osobistej wizyty pracownika socjalnego.
Zdaniem Sądu, organy powinny uwzględnić fakt, że w związku z zagrożeniem epidemicznym i brakiem jasnych regulacji w tym zakresie – skarżący uprawniony był do zgłaszania wątpliwości co do możliwości spotkania się w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Sąd zwraca uwagę, że stan zagrożenia epidemicznego oficjalnie został wprowadzony w życie z dniem 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.). Jednak już 12 marca 2020 r. na konferencji prasowej Minister Zdrowia zapowiedział jego wprowadzenie. Stan zagrożenia epidemicznego został uchylony 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490). Następnie, z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony stan epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. (Dz.U. poz. 491).
Jednakże jeszcze przed formalnym wprowadzeniem zakazów związanych z stanem zagrożenia COVID-19, w przestrzeni publicznej pojawiły się komunikaty rządowe o konieczności ograniczania kontaktów i zachowania dystansu społecznego. Przykładowo, 10 marca 2020 r. na rządowej stronie www.gov.pl pojawił się komunikat o odwołaniu wszystkich imprez masowych (https://www.gov.pl/web/premier/premier-podjelismy-decyzje-o-odwolaniu-wszystkich-imprez-masowych). Powyższe oznacza, że już z początkiem marca 2020 r. u niektórych osób mogło narastać poczucie zagrożenia pandemią. W ocenie Sądu, organ odwoławczy powinien z urzędu uwzględnić zmianę przepisów i uchylić decyzję organu I instancji oraz zobowiązać organ do sporządzenia wywiadu środowiskowego z uwzględnieniem art. 15o ww. ustawy z 2 marca 2020 r.
Niezależnie od powyższych uwag dotyczących sposobu wykonania wywiadu środowiskowego Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.) wywiad środowiskowy stanowi podstawowy środek dowodowy w postępowaniu dotyczącym świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. Za takim rozumieniem tego typu dokumentu opowiada się zgodnie orzecznictwo (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., I OSK 3519/18 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny) oraz literatura prawnicza (por. Miruć, A., (2020). Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocy społecznej. [w:] I. Lipowicz, M. Małecka--Łyszczek (red.). Ekonomia Społeczna. Wykluczenie społeczne (s. 48–57). Kraków: Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. https://doi.org/10.15678/ES.2020.1.05). Co prawda w rozpatrywanej sprawie nie chodziło o uzyskanie bezpośrednich świadczeń finansowych (typu zasiłki celowe), ale o zapewnienie synowi skarżącego realnej pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których rodzina skarżącego nie była w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).
Sąd rozumie rozżalenie skarżącego, że każdorazowo był "zmuszany" do aktualizacji informacji o swoim statusie majątkowym – niemniej jednak obowiązujący w Polsce system pomocy społecznej wymaga od pracowników socjalnych sporządzania i aktualizacji rodzinnych wywiadów środowiskowych. Regulacje w tym zakresie tj. rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1788) nie zwalniają pracowników socjalnych z odstąpienia od zbierania informacji o majątku rodziny, nawet jeśli tego typu informacje praktycznie nie mają znaczenia ponieważ w rozpatrywanej sprawie przyznanie lub nieprzyznanie skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy w ogóle nie było uzależnione od statusu majątkowego podopiecznego i jego rodziny. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że biurokratyczne procedury wymagające wielokrotnego sporządzania rodzinnych wywiadów środowiskowych zostały zauważone w raporcie NIK o wynikach kontroli w przedmiocie organizacji i warunków pracy pracowników socjalnych w gminach (raport dostępny na stronie: https://www.nik.gov.pl/plik/id,21565,vp,24214.pdf - str. 26 i 27).
Na koniec, Sąd zauważa, że nie jest do końca jasne dlaczego organy odstąpiły od sporządzenia IPPWA, skoro podopieczny uczęszczał na zajęcia od marca 2017 r., w 2018 i był co najmniej raz w 2019 r. – w ocenie Sądu nie było więc podstaw do takiego postępowania.
W ponownym postępowaniu organy skontaktują się ze skarżącym i ustalą, czy nadal ma obiekcje do osobistego sporządzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a jeżeli tak to zastosują art. 15o ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zgodnie ze stanowiskiem Sądu.
Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).