Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] 2017 r., odmawiającą skarżącemu P. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. W. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że kluczowe znaczenie miała data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności z 12 stycznia 2017 r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wynikało bowiem, że matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a niepełnosprawność istniała od 4 kwietnia 2014 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności od 4 sierpnia 2014 r. Tym samym w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.).
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, Kolegium stwierdziło, że decyzje w przedmiocie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter decyzji związanych, zatem ich treść wynika wprost z regulacji ustawowych i "żadne inne, aniżeli określone w ustawie czynniki, nie mogą decydować o przyznaniu przedmiotowych świadczeń". Stąd też w rozpatrywanej sprawie Kolegium nie mogło odmówić zastosowania przepisu ustawy "wyłącznie w oparciu o zarzut niekonstytucyjności". Kolegium wyjaśniło, że jest zobligowane stosować przepisy w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował żadnej zmiany normatywnej i nie derogował ww. przepisu. Kolegium zaznaczyło, że zasadniczym adresatem powoływanego orzeczenia Trybunału jest organ prawodawczy a nie organ administracyjny.
Tymczasem do dnia wydania decyzji ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium wskazało na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r., I OSK 2020/14 oraz z 9 października 2015 r., I OSK 612/14. Nadto Kolegium podkreśliło, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w ww. wyroku, zostało wyrażone w odniesieniu do zasadniczo innego stanu faktycznego, aniżeli występujący w rozpatrywanej sprawie - odnoszącym się do opieki rodzica nad dorosłym dzieckiem, gdy ta niepełnosprawność powstała tuż po ukończeniu przez dziecko nauki w szkole bądź po ukończeniu wieku uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że ustawodawca poza regulacją określoną art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidział również zasiłek pielęgnacyjny uregulowany art. 16a wskazanej ustawy i świadczenia te dotyczą odmiennych stanów faktycznych.
W skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do stwierdzenia niekonstytucyjności części ww. normy prawnej – w zakresie zróżnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
2/ brak zastosowania art. 6, art. 8, art. 9 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 lipca 2009 r., I OSK 1454/08; z 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 26 października 1984 r., II SA 1161/84 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 24 maja 2017 r., III SA/Kr 395/17; z 12 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 94/17; z 27 czerwca 2017 r., III SA/Kr 538/17; z 29 czerwca 2017 r., III SA/kr 537/17.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna.
Przedmiotem sporu był sposób uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Zdaniem skarżącego stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ten skutek, że nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jego matki. Natomiast zdaniem organów, skarżący nie miał prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skoro zgodnie z uzasadnieniem Trybunału: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie «prawa» do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa".
W ocenie Sądu niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego tj. poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad dzieckiem, czy nad rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań.
Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w sposób wyraźny w sentencji wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 wskazał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W orzecznictwie zauważa się, że jest to tzw. wyrok aplikacyjny tzn. wyrok, w którym Trybunał udziela wskazówek co do jego wykonywania. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał bowiem, że: "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Skoro jednak zalecenia Trybunału nie zostały wykonane to w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednolity pogląd, że skutkiem braku aktywności ustawodawcy w określeniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze standardami konstytucyjnymi jest zrównanie uprawnień opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17 i powołane tam szeroko orzecznictwo). Nie ma więc znaczenia, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w sprawie opieki nad dzieckiem (a nie nad rodzicem). Nie ma też znaczenia, że doszło do wydania tego typu orzeczenia wskutek niekonstytucyjnego zróżnicowania uprawnień rodziców- opiekunów niepełnosprawnych dzieci.
W orzecznictwie podkreśla się również, że mimo nieuchylenia ww. art. 17 ust.1b i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej jego wykładni, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Należałoby więc powtórzyć za powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że: "(...) przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jaki i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)".
W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszyły powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.
Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu.
Sąd zaznacza dodatkowo, że powołane przez Kolegium wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły odmowy przyznania świadczenia, ale z powodu braku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy opiekunem a niepełnosprawnym podopiecznym. Były to więc orzeczenia dotyczące innego przedmiotu sporu.
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).