Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą nr XV/160/2025 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie statutów osiedli Gmin Miasta Tarnowa oraz projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie podziału Osiedla Rzędzin i utworzenia jednostki pomocniczej pod nazwą Osiedle nr 16 "Zielone", Rada Gminy Tarnów postanowiła przeprowadzić konsultacje w sprawie projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie statutów osiedli Gminy Miasta Tarnowa oraz projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie podziału osiedla Rzędzin i utworzenia jednostki pomocniczej pod nazwą Osiedla Nr 16 "Zielone" w formie prezentacji ich treści na stronie internetowej, w mediach społecznościowych oraz podczas spotkań organizowanych przez Komisję do spraw Osiedli Rady Miejskiej w Tarnowie (§ 1 uchwały). W § 5 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Podstawę prawną uchwały stanowił art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, 1572, 1907, 1940, dalej: "u.s.g.") oraz § 1 ust. 1, § 4, § 8, § 9 uchwały nr LXI/628/2018 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 11 października 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 7316).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Tarnowie (dalej: "skarżący") zarzucił zaskarżonej uchwale:
- - istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zaniechanie jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, pomimo że stanowiła akt prawa miejscowego.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a zatem nie podlegała publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Została oparta na uchwale ramowej w sprawie trybu przeprowadzania konsultacji (opublikowanej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym), w granicach wynikających z uchwały określiła poszczególne elementy procedury, przedmiot konsultacji, daty ich przeprowadzenia, formy, propozycje rozstrzygnięć oraz formę prezentacji wyników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Należy wskazać, że w zaskarżonej uchwale nie zawarto postanowień dotyczących jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, wskazano jedynie, że wchodzi w życie w dniu podjęcia.
Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy jest ona aktem prawa miejscowego, ponieważ zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2).
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2025 r. (sygn. akt III OSK 2586/22), dotyczący braku opublikowania uchwały określającej zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami statutów wymienionych w uchwale sołectw: "Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi on źródło norm prawnych dla jednostek, a więc podmiotów niepodporządkowanych hierarchicznie wobec podmiotu wydającego dany akt. Uchwała rady gminy stanowiąca źródło prawa powszechnego zawiera normy prawne: nakazy, zakazy, uprawnienia, będąc podstawą działań administracji wobec obywateli i innych podmiotów prawa.
W opozycji do powyższego, ingerować w sytuację prawną jednostek nie mogą akty prawa wewnętrznego, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP. Akty te mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty.
Zaznaczyć należy, że o prawnej kwalifikacji danego aktu rozstrzyga rodzaj norm prawnych w nim zawartych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że "konstytucyjna regulacja źródeł prawa - zarówno powszechnie obowiązującego jak i wewnętrznego - odnosi się do aktów normatywnych, tj. do aktów prawnych, które ustanawiają normy prawne (zob. wyrok z 10 czerwca 2003 r., sygn. SK 37/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 53). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się materialna koncepcja aktu normatywnego. Aktem normatywnym jest akt ustanawiający normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. np.: orzeczenie z 7 czerwca 1989 r., sygn. U 15/88, OTK w 1989 r., poz. 10; wyroki z: 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97; 3 lipca 2012 r., sygn. K 22/09, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 74). Generalność oznacza, że adresat określonej normy prawnej jest określony przez wskazanie określonej cechy lub cech rodzajowych.
Natomiast abstrakcyjność "dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest (...) - to, że nie ulega umorzeniu czy «skonsumowaniu» poprzez jednorazowe zastosowanie" (zob. postanowienie z 14 grudnia 1999 r., sygn. U 7/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 170)" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lutego 2015 r., SK 50/13).
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11 wskazał, że "dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rozstrzygającym zatem dla powyższej kwalifikacji jest ocena norm zawartych w uchwale (...)". Stanowisko to zostało podzielone także w innych orzeczeniach NSA (zob. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17).
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że co do zasady, akt prawa miejscowego jest dla jednostki źródłem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Niemniej akcentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych abstrakcyjność i generalność aktów jest wyłącznie cechą typowego aktu prawa powszechnego. W systemie prawa znane są jednak przykłady wyjątków od zasady, zaś brak jednej z ww. cech nie oznacza, iż pozbawienie normy prawnej jednej z tych cech przesądza, iż nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnego (tu: aktem prawa miejscowego). Abstrakcyjność i generalność jest ogólnym wyznacznikiem aktu normatywnego jako takiego. Wystąpienie tych cech nie przesądza jednak o kwalifikacji aktu jako przynależnego do kategorii źródła prawa powszechnego lub prawa wewnętrznego. Trzeba zauważyć, z jednej strony, że także akty prawa wewnętrznego mogą mieć charakter abstrakcyjny i generalny, stanowiąc źródło obowiązków kierowanych do pracowników lub organów podporządkowanych, w nieokreślonej kategorii spraw.
Tego typu wewnętrznym aktem abstrakcyjnym i generalnym są różnego rodzaju wewnętrzne regulaminy danego urzędu, w ramach którego kreowane są normy kierowane do nieograniczonego kręgu pracowników w powtarzalnych sprawach. Z drugiej strony, wszelkie akty prawa powszechnego wyjątkowo mogą regulować jednostkowe stosunki prawne, tj. takie o charakterze konkretnym. Jest to sytuacja nietypowa, niemniej spotykana w systemie prawnym (...).
Mając powyższe na uwadze, kluczowy dla klasyfikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego nie jest jego abstrakcyjny i generalny charakter, a to, czy akt ten jest źródłem praw i obowiązków dla jednostki. W przypadku odpowiedzi pozytywnej każda uchwała rady gminy, nawet regulująca prawa i obowiązki mieszkańca w ramach konkretnego wydarzenia, jest źródłem prawa powszechnego (...).
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki dla określonej kategorii podmiotów.
W ocenie Sądu fakt, że zaskarżona uchwała dotyczy jednorazowych konsultacji nie uzasadnia przyjęcia, że nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera ona normy prawne w postaci zasad i trybu przeprowadzenia tych konsultacji.
Adresatem zaskarżonej uchwały są mieszkańcy gminy, określono w niej termin, sposób przeprowadzenia konsultacji, przedmiot konsultacji, sposób analizy i zebrania poglądów oraz organ właściwy do ich zebrania. Podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rada gminy – działając na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. - zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (por. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz wyd. IV, LEX el.).
To treść i zakres przedmiotowej uchwały przesądzają o jej charakterze, jako aktu prawa miejscowego, dlatego że zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach.
Jak zasadnie wskazuje się w doktrynie, uchwała określająca zasady oraz tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych na mocy art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. może mieć charakter abstrakcyjny lub indywidualny. Uchwała abstrakcyjna powinna określać formę oraz zasady organizacji i przeprowadzania wszystkich konsultacji społecznych na terenie gminy. Uchwała indywidualna będzie regulować konkretne konsultacje przeprowadzane w określonym stanie faktycznym (por. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz wyd. IV, LEX el.). Podkreślić należy, że niezależnie czy uchwała ma charakter abstrakcyjny, czy dotyczy konkretnych konsultacji stanowi ona akt prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (por. wyrok z 11 lipca 2013 r., II SA/Ol 519/13), zgodnie z którym "uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jest aktem prawa miejscowego bez względu na to, czy dotyczy wszystkich konsultacji z mieszkańcami przeprowadzanych w jednostce samorządu terytorialnego, czy obejmuje wyłącznie konsultacje w jednej sprawie".
Należy wskazać, że w zaskarżonej uchwale sprzecznie z treścią art. 80 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie zawarto w niej żadnych postanowień dotyczących publikacji. Z tej przyczyny w ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a zatem konieczne było stwierdzenie jej nieważności w całości.
Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA: z 23 października2008 r., I OSK 701/08; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że Rada Miejska w Tarnowie podejmując zaskarżoną uchwałę działała na podstawie uchwały w sprawie konsultacji.
W powołanej uchwale o konsultacjach zawarto upoważnienie dla Rady Miejskiej w Tarnowie określające elementy, które powinny się znaleźć w konkretnej uchwale o przeprowadzeniu konsultacji: § 8. Uchwała Rady Miejskiej o przeprowadzeniu konsultacji ustala:1) przedmiot konsultacji;
- 2) propozycje rozstrzygnięć lub stanowisko organów Miasta w sprawie poddawanej konsultacji;
- 3) szczegółową formę konsultacji i sposób wyrażania opinii przez mieszkańców lub zainteresowane środowiska społeczne albo zawodowe;
- 4) termin przeprowadzania konsultacji;
- 5) formę prezentacji wyników konsultacji i termin ich rozpatrzenia przez właściwy organ Miasta. W ocenie Sądu nie uzasadnia to stanowiska, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ jedyną podstawę do jej podjęcia stanowić mógł art. 5a ust. 2 u.s.g.
Normy kompetencyjne stanowią materię ustawową i nie mogą być kreowane w akcie podustawowym, tym bardziej nie mógłby organ w akcie prawa miejscowego określać podstawy do wydawania innego aktu prawa miejscowego. Gdyby uchwała w sprawie konsultacji określiła wszystkie ich elementy, to organ wykonawczy mógłby na jej podstawie (wykonując uchwałę) przeprowadzać konsultacje w poszczególnych sprawach. Ponieważ to wójt, burmistrz, prezydent miasta zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje uchwały rady gminy.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.