Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w związku z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku stałego wstrzymanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. R. B. zwrócił się do organu I instancji o wznowienie wypłaty zasiłku stałego wstrzymanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...], wskazując, że jego sytuacja bytowo-zdrowotna uległa dalszemu, znacznemu pogorszeniu.
Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku stałego.
Organ podał w uzasadnieniu, że w dniu 10 grudnia 2013 r. wydane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, a następnie przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył R. B. Opisanym na wstępie, postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...] o wstrzymaniu wypłaty zasiłku stałego została utrzymana w mocy decyzją SKO nr [...], na którą skarga została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 938/11.
Zdaniem organu II instancji, w związku z tym w sprawie zachodzi przesłanka do zastosowania trybu art. 61a k.p.a., bowiem zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do WSA w Krakowie R. B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Rozprawa została odroczona w dniu 12 listopada 2014 r. na wniosek pełnomocnika z urzędu.
W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę R. B., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a, poprzez poczynienie wadliwego ustalenia faktycznego, jakoby sprawa "o wznowienie wypłaty zasiłku stałego", w której skarżący zażądał wszczęcia postępowania wnioskiem z dnia 29 stycznia 2014 r. została już prawomocnie osądzona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 938/11, podczas gdy sprawa ta nie została nigdy rozstrzygnięta, a ww. wyrok odnosi się do zupełnie innej sprawy administracyjnej, dotyczącej wstrzymania wypłaty zasiłku stałego pobieranego niegdyś przez skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku R. B. "o wznowienie wypłaty zasiłku stałego".
Organy administracji obu instancji przyjęły, opierając rozstrzygnięcie na przepisie art. 61a § 1 k.p.a., że uzasadnioną przyczyną, dla której postępowanie nie może być wszczęte, jest okoliczność uprawomocnienia się – wskutek oddalenia przez sąd skargi na decyzję utrzymującą w mocy – decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...] "o wstrzymaniu wypłaty zasiłku stałego od 1.04.2011 r.".
Wskazać należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Jeżeli zaś żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).
Jak z powyższego wynika, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14, z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...], którą "wstrzymano wypłatę zasiłku stałego od 1.04.2011 r." została skontrolowana w administracyjnym toku instancji oraz przez sąd administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 938/11 oddalił skargę na utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał zatem, że przyczyny, uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania, upatruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uprzednim rozstrzygnięciu sprawy w administracyjnym i sądowym toku kontroli.
Ze stanowiskiem Kolegium nie można się zgodzić.
Podnieść bowiem należy, że wskazywaną przez SKO decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2009 r. nr [...] w ten sposób, że od dnia 1 kwietnia 2011 r. zasiłek stały przestał przysługiwać skarżącemu R. B. Nieprawidłowe jest wobec tego stanowisko Kolegium w niniejszej sprawie, które z faktu, że ostatecznie i prawomocnie przesądzono, iż skarżącemu nie przysługuje zasiłek stały od dnia 1 kwietnia 2011 r., wyprowadziło wniosek, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie "wznowienia wypłaty zasiłku stałego", jak żądanie swe sformułował w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. skarżący R. B. Podkreślenia wymaga, że organy nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. To osoba żądająca czynności organu posiada legitymację skargową. W przypadku więc wątpliwości, co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić, wszczęcia jakiego postępowania żąda skarżący, nie zaś domniemywać, że wniosek dotyczy już rozstrzygniętej sprawy zasiłku stałego, przyznanego skarżącemu do dnia 31 marca 2011 r.
Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą takie uzasadnione wątpliwości, bowiem wniosek skarżącego był nieprecyzyjny i mógł być uznany za ponowny wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) wynika, że zasiłek stały należny osobie spełniającej warunki do jego uzyskania ma charakter świadczenia obligatoryjnego, co oznacza, że organ administracyjny powinien go wypłacać za cały okres, gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w tym przepisie. Istnieje zatem możliwość, że przyczyny, dla których decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] stwierdzono, że zasiłek stały R. B. nie przysługuje, ustąpiły i ustawowe przesłanki przyznania mu ponownie tego świadczenia byłyby spełnione. Aby to wszakże zbadać, organy pomocy społecznej winny były w pierwszej kolejności doprecyzować żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r., a nie arbitralnie zakładać, że pomiędzy sprawą zakończoną skontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011 r. nr [...] a sprawą, której przedmiot zakreślił nieprecyzyjnie skarżący w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r., zachodzi tożsamość przedmiotowa, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania.
Zupełnie niezrozumiałe jest też stwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że "w dniu [...] 2013 r. wydane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej samej sprawie", skoro wniosek w tym przypadku został złożony później, bo 29 stycznia 2014 r. Skoro nie można było bez wątpliwości stwierdzić tożsamości przedmiotowej, to tego rodzaju argument jest zupełnie bezzasadny.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13: "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".
Z tych powodów uznać należało, że organy administracji w przedmiotowej sprawie dopuściły się naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione i przedwczesne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając zaś na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Na podstawie art. 250 P.p.s.a. Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi P. P. koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).