Uzasadnienie
Decyzją z 27 lipca 2022 roku znak nr [...] Burmistrz K. postanowił odmówić przyznania D. K. (dalej: skarżąca). świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca była obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec swojej matki i sprawowała nad nią całodobową opiekę. Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne określone w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) dalej: u.ś.r.) przysługuje jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dodatkowo organ zaznaczył, że zgodnie z ust. 5 wskazanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do zasiłku stałego, a skarżącej przyznano zasiłek stały, wobec czego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzucono ponadto błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania poprzez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku stałego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 17 marca 2023 r. znak: SKO-NP-4115-562/22 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego bezsprzecznie wynikało, że matka skarżącej, która wymagała opieki, legitymowała się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 1 września 2000 r. uznającym ją za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji na stałe, co oznaczało, że miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Kolegium podniosło, że nieprawidłowy był pogląd organu I instancji uznający za podstawę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wyżej przytoczony przepis nie powinien mieć zastosowania z uwagi na uznanie go za niekonstytucyjny. Kolegium wskazało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przywołanego przepisu. Z tych to powodów okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała, gdy miała 71 lat, w świetle przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie mogła stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało jednak, że w niniejszej sprawie koniecznym było ustalenie czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występowały przesłanki negatywne, które uniemożliwiłyby jego przyznanie. Podniesiono, że jak wynikało z ustaleń wywiadu środowiskowego, matka skarżącej jest wdową w wieku 94 lat i mieszka razem z skarżącą. Z ustaleń Kolegium wynikało, że skarżąca udziela swojej matce pomocy, ponieważ jest ona całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organ wskazał, że skarżąca nie pracuje od 2017 roku.
Dalej Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując, gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Organ wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, a na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. W ocenie Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Kolegium przyznało, że matka skarżącej wymaga stałej pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu, przy czym do zapewnienia tej opieki zobligowana była oprócz skarżącej jeszcze jedna osoba – jej brat. Organ wskazał, że istnieje taka możliwość zorganizowania wsparcia i pomocy w opiece nad matką, aby skarżąca mogła podjąć aktywność zawodową w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium, nie można było uznać w realiach niniejszej sprawy, że wystąpił związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium nie zakwestionowało tego, że matka skarżącej wymaga opieki, jednakże wskazało, że opieka powinna być zorganizowana przy zaangażowaniu w te czynności brata skarżącej, który mieszka w tej samej miejscowości co jego matka. Kolegium wskazało, iż znana jest mu okoliczność, że brat skarżącej ma około 70 lat, ale nie wynikało z akt sprawy, aby istniały obiektywne okoliczności jak np. problemy zdrowotne czy finansowe, które uniemożliwiałyby mu w sposób bezpośredni lub pośredni w wypełnieniu swojego obowiązku wobec matki.
W związku z tymi argumentami Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję z mocy, jednak z innych powodów niż te, które przyjął organ I instancji.
Skarżąca w skardze do tut. Sądu zarzuciła decyzji Kolegium:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą,
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu.
W ocenie skarżącej organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu, a ponadto dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, iż nie kwestionuje tego, że matka skarżącej wymaga pomocy, a skarżąca tej pomocy jej udziela. Jednakże na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można było przyjąć, że opieka nad niepełnosprawną matką, powodowała brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ podkreślił, że przy zaangażowaniu w opiekę brata skarżącej, który jak wynika z akt sprawy mieszkał w tej samej miejscowości co matka; jest w wieku około 70 lat ale nie wynika z akt sprawy aby istniały obiektywne okoliczności jak np. problemy zdrowotne czy finansowe które uniemożliwiłaby mu w sposób bezpośredni lub pośredni w wypełnieniu tego obowiązku. Organ ponownie wskazał, że opiekę nad niepełnosprawną matką można zorganizować poprzez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga została uwzględniona ponieważ organ dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, że nie istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a także, że świadczenie nie mogło zostać przyznane z uwagi na fakt, iż są w otoczeniu matki skarżącej zamieszkiwali jej zstępni, którzy mogli udzielić pomocy w wykonywaniu czynności opiekuńczych, a byli obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym w takim samym stopniu co skarżąca.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Organ pierwszej instancji uznał, że z uwagi na to, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., wnioskowane świadczenie nie może być przyznane.
Poglądu tego nie podzielił organ odwoławczy wskazując, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Skutkiem tego orzeczenia jest, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Organ odwoławczy wskazał też, że omawiany przepis - art. 17 ust. 1b ustawy, jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za niecelowe jego powielanie. Sąd podziela też pogląd organu odwoławczego, że wadliwe w tym zakresie było stanowisko organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy uznał jednak, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane z uwagi na fakt, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a także, że świadczenie nie może zostać przyznane z uwagi na fakt, że w opiece nad matką powinien pomagać 70 letni brat – skarżącej.
Odnosząc się do pierwszego z dwóch zaprezentowanych przez Kolegium argumentów przemawiających za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. braku związku przyczynowo-skutkowego dot. niepodejmowania pracy przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad jej matką należy wskazać, że sformułowanie "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" zawarte w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 1008/17). Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. in fine w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r, I OSK 328/16).
Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.
Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy uznanie przez Kolegium, że nie istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką miało charakter uznania dowolnego, nie mającego odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Faktem jest bowiem, że skarżąca nie pracuje, opiekuje się swoją matką w sposób należyty, a opieka ta ma charakter stały oraz jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie pracy nawet na niewielką część etatu. Co więcej, z akt wynika, że skarżąca jest zdolna do pracy tyle, że ze względu na stwierdzony stopień niepełnosprawności – pracę może wykonywać w warunkach pracy chronionej (k. 6 akt administracyjnych).
Odnosząc się zaś do argumentu Kolegium, że w rodzinie skarżącej i jej matki jest również syn niepełnosprawnej – ok. 70 letni emeryt, z którym "brak kontaktu" (załącznik nr 1 do wniosku), a który również powinien pomagać w opiece nad matką, argument ten należy uznać co najmniej za przedwczesny. Z akt wynika, ze to skarżąca, wprawdzie umiarkowanie niepełnosprawna, ale w wieku 55 lat zamieszkuje z niepełnosprawną matką, która znajduje się w bardzo podeszłym wieku 93 lat. Z wywiadu środowiskowego wynika niezbicie, że matka skarżącej jest osobą leżącą, pampersowaną; nie jest w stanie samodzielnie wykonać żadnych czynności (k. 2 akt administracyjnych). Co więcej, pracownik opieki społecznej zakończył wywiad stwierdzeniem, że w jego ocenie w związku z opisaną sytuacją "wskazane jest przyznanie pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego".
Zdaniem Sądu przyjęcie bez zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, że 70-letni brat skarżącej (która jest znacznie młodsza), jest w stanie efektywnie pomóc w opiece nad ponad 90-letnią leżącą matką – jest sprzeczne z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki. W warunkach polskiego społeczeństwa osoby w wieku emerytalnym bardzo rzadko są w stanie pomagać w czynnościach opiekuńczych; organ nie zgromadził też jakichkolwiek dowodów, aby sugerować dobrą sytuację finansową brata skarżącej, aby mógł on wspomóc siostrę w czynnościach opiekuńczych.
Reasumując, dokonanie w postępowaniu odwoławczym kluczowych dla sprawy ustaleń dowodowych naruszyło art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej "k.p.a.". Powołane przepisy stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), oraz że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).
Co więcej, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję – w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie na diametralnie różnych przesłankach. Nie zastosował przy tym art. 79a k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a §1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2). Naruszenie powyższych przepisów miało wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ organ bez wykazania tego ustaleniami dowodowymi przyjął, że 70-letni brat skarżącej miał możliwości udzielenia jej pomocy w sprawowaniu czynności opiekuńczych nad matką, tak aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie chociażby w ograniczonym zakresie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwzględnieniem stanowiska Sądu, w tym pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
Organ pierwszej instancji weźmie również pod uwagę fakt, że skarżąca nie pracuje, a brak zatrudnienia wynika na obecnym etapie wyłącznie z faktu sprawowania przez nią opieki nad chorą matką.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). – dalej "p.p.s.a." zasądzając od organu na rzecz skarżącej 480 zł tytułem kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.