Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie:
- - art. 3, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006. 992),
- - rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013.3),
- - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz.U.2012. 959),
- - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013. 267) - decyzją z dnia 23 lipca 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej M. G. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem Z. G. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny ustalony przez organy:
W dniu 9 maja 2013r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że skarżąca wraz z mężem są posiadaczami gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione w 2012r. na dziesięć lat w celu otrzymania renty rolniczej dla męża skarżącej. Ponadto organ ustalił, że skarżąca pełni obowiązki sołtysa we wsi J. Po analizie sytuacji materialnej rodziny organ stwierdził, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o ww. świadczenie.
Organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w uzasadnieniu swej decyzji przywołał treść art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że mimo, iż rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe, od którego ustawodawca uzależnił uprawnienie do tego świadczenia, jednak nie została spełniona rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Fakt wydzierżawienia gospodarstwa rolnego, zdaniem tego organu, nie oznacza rezygnacji z pracy.
W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ błędnie interpretuje przepisy i rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym nie uznaje jako spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca wyjaśniła, że jej mąż posiada znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga opieki, co było powodem rezygnacji w ubiegłym roku z pracy w gospodarstwie rolnym poprzez jego wydzierżawienie na 10 lat. Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, gdyż nie ma innej osoby, która mogłaby zaopiekować się jej mężem.
Rodzina utrzymuje się z renty męża skarżącej, a także z zasiłków rodzinnych przyznanych na dwójkę dzieci w wieku szkolnym. Sytuacja materialna rodziny jest trudna, a posiadane środki nie pozwalają na regulowanie bieżących opłat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniło stan prawny obowiązujący od dnia 1 stycznia 2013r. dotyczący świadczeń rodzinnych. Przyznanie specjalnego zasiłku rodzinnego ustawodawca uzależnił m.in. od spełnienia określonych przesłanek. Zgodnie z art.16a ust.8 pkt.1 lit.b ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów.
W ocenie organu odwoławczego skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, co wynika z informacji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Placówka Terenowa, z dnia 17 maja 2013 r. Skarżąca jest zarejestrowana w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od dnia 23 listopada 2010 r. do nadal.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że powyższa okoliczność tj. podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu w KRUS uniemożliwia uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i fakt wydzierżawienia gospodarstwa rolnego, w ocenie organu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Organ wyjaśnił, że decyzje w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie są decyzjami uznaniowymi, lecz związanymi, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Ustawodawca nie pozostawił organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.
Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w której skarżąca zarzuciła, że organ błędnie przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia okoliczność, że podlega ona obowiązkowemu ubezpieczeniu rolniczemu. Skarżąca stwierdziła, że podlega ubezpieczeniu dobrowolnemu i na tę okoliczność przedłożyła zaświadczenie organu rentowego o podleganiu dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu. W związku z tym, nie obejmuje jej wyłączenie opisane w art. 16a ust 8 pkt 1 lit b ww. ustawy. Argumentacja organu odnosząca się do wskazanego przepisu, jako przeszkody w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia, jest zatem wadliwa.
Ponadto skarżąca opisała swoją trudną sytuację rodzinną i materialną, podnosząc, iż nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Skarżąca podniosła, że wcześniej pobierane świadczenie pielęgnacyjne utraciła na mocy przepisu art. 11 ust l i ust 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, które to przepisy zostały uznane za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny mocą wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r (sygn. K 27/13).
Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca stwierdziła, że skoro została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego w sposób niezgodny z Konstytucją, a jednocześnie spełnia wymogi ustawowe z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadnym jest przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podlegania przez skarżącą dobrowolnemu ubezpieczeniu rolniczemu, organ stwierdził, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne i okoliczność ta nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności, czy celowości.
Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 ww. ustawy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaznaczyć przy tym należy, Sąd nie podzielił jednak argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącej dobrowolnego ubezpieczenia społecznego skarżącej jako przesłanki uniemożliwiającej przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny; skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem, a rodzina spełnia kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić jednak należy, że oprócz kryterium dochodowego, należy spełnić jeszcze inne przesłanki określone w art.16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podstawą utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że skarżąca spełnia tzw. przesłankę negatywną określoną w art.16a ust.8 pkt.1 lit.b ustawy, zgodnie z którym, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów.
Stwierdzenie to, w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i potwierdzonego zaświadczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 7 lutego 2014r., dołączonym do akt sprawy na etapie postępowania sądowe, należy uznać za oczywiście błędne. W tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącej, że dobrowolne podleganie ubezpieczeniu społecznemu nie wyklucza skarżącej z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o specjalny zasiłek pielęgnacyjny. Katalog przesłanek wymienionych w art.16a w ust.8 jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro ustawodawca wymienił przypadek podlegania obowiązkowego ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, to niedopuszczalna jest interpretacja, iż przypadek ten obejmuje również podleganie dobrowolnemu ubezpieczeniu.
Mimo, iż Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi w powyższym zakresie, jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Skarżącej nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, ale z innych powodów, niż wskazano w zaskarżonej decyzji.
Jednym z warunków przyznania przedmiotowego świadczenia jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Stanowi o tym art.16a ust.1 ustawy. Na powyższą okoliczność wskazywał organ pierwszej instancji. Sformułowanie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, że wydzierżawienie gospodarstwa rolnego nie oznacza rezygnacji z pracy, może być jednak mylące i nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Treść odwołania potwierdza mylące wrażenie, jakie odnosi się po przeczytaniu uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Trudno bowiem nie zgodzić się z zarzutem skarżącej zawartym w odwołaniu, że rezygnacji z pracy w rolnictwie poprzez wydzierżawienie gospodarstwa rolnego nie można uznać,że nie stanowi "rezygnacji z pracy". Wydzierżawienie gospodarstwa rolnego, co do zasady, jest rezygnacją z pracy w tym gospodarstwie.
Ustawodawca w art.16a ust.1 ustawy wprowadził zapis dotyczący " rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Taka redakcja przepisu nie jest tożsama z pojęciem rezygnacji z pracy. Przesłanka " rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi być interpretowana zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych, która w art.3 pkt.22 definiuje to pojęcie. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o " zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi zatem oznaczać rezygnację ze stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz z wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a rezygnację z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie ma wątpliwości co do tego, że wydzierżawienie gospodarstwa domowego, jakkolwiek jest rezygnacją z pracy w tym gospodarstwie, jednak nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
We wskazanych wyżej okolicznościach faktycznych i prawnych nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Na marginesie należy zauważyć, że z akt sprawy wynika niewątpliwie trudna sytuacja materialna rodziny i fakt odmowy przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza możliwości ubiegania się o wsparcie z pomocy społecznej w innych formach wspierania rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
W rozpatrywanej sprawie brak jest wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazane wyżej uchybienia organu w istocie nie miały wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270.), orzekł jak w sentencji.